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关注公务员薪酬改革
  2015-02-06 10:00:00

科学设计和优化我国公务员薪酬制度

1、推进公务员医疗社会保险制度改革的路径选择与对策

第一、改革现行公务员医疗补助制度的阶段性举措

由于公务员医疗保险制度已经逐渐系统完善,因此,在公务员医疗保险制度的改革目标与任务上,应该取消公务员医疗补助制度,即,废除现行公务员医疗补助制度,与城镇职工一样享有基本医疗保险,与城镇职生实行相同的医疗保险基金筹集和补偿制度。如英国公务员与其他公民一样享有国家免费或基本免费的医疗服务,新加坡政府雇员和其他公民实行同样的健康储蓄制度。之所以建议取消公务员补充医疗求助制度,一方面是基于社会各界对公务员群体所独享待遇的不满而提出,另一方面也是因为我国正在实施的《社会保险法》对医疗保险制度以专章的方式进行规定,但只规定了城镇职工和居民享有的基本医疗保险制度以及新农村合作医疗保险制度,并未对公务员医疗补助制度进行规定,即我国公务员医疗保障制度中的医疗补助制度并没有相应的法律基础。但是,当改革的决策由政府相关机构或部门做出时,公务员自我革除现有福利总是会缺乏改革动力,改革会遇到很多阻挠,改革会无限期延缓,甚或使用障眼法用其他福利取代现有福利。因此,从改革实际情况出发,可以实行渐进式或迂回式改革策略,即,先在一定期限内暂时保留公务员医疗补助制度,但是要对制度的基金筹集和报销补偿等具体内容和运行机制进行改革。这种渐进式改革策略也是基于公务员群体的特殊性和世界各国经验而提出。世界各国公务员的医疗保障制度各不相同,有些国家公务员医疗保障制度也不同于其他社会阶层,部分国家也对公务员群体采取单列或特别的政策,如西班牙、韩国及日本等,但是,这些国家公务员的医疗保障水平与其他阶层的差距并不大。如西班牙公务员享有专门的公务员医疗保险,但是公务员与其他公民只在药费报销比例方面有差别,公务员报销比例为100%,其他公民为60%,根据西班牙的收入和医疗价格,这一差距并不是很大。韩国公务员与其他公民承担同样的缴费义务,日本公务员与其他公民享受的医疗保障制度差距不大。

在保留公务员医疗补助制度的前提下,对公务员医疗补助制度的改革主要是从两个方面着手:一是基金筹集上的共担改革,二是基金使用与补偿上的改革。虽然世界上有些国家的公务员与其他公民相比较,也享受特殊医疗保障制度,但一般同时承担自缴费义务。如,韩国公务员的保费政府和公务员各负担50%;日本公务员自工作之日起便从工资中自动扣除医疗保险费。且中央公务员和地方公务员的缴费比例有差别。我国现行公务员医疗补助经费由同级财政列入当年财政预算而担负,公务员个人无需承担任何缴费义务。从“经济人”假设和我国医疗制度实践经验出发,若公务员在就医时没有自我约束动力,常常会引发“道德风险”,会导致公务员对医疗服务的过度使用。因此,我们应该进行基金上的共担改革,在公务员医疗补助基金的筹集上实行政府与个人按比例分担制度,可以个人分担30%~40%,政府财政分担60%~70%。二是进行基金使用与补偿上的改革。相比较其他社会群体,公务员所享受的医疗保障水平过高,并可能导致公务员医疗费用的快速上涨,致使医疗资源浪费。为此,应该对公务员门诊医疗费设置起付标准,提升门诊自负医药费补助的门槛,这样做的目的主要是建立起自我约束动力,约束公务员形成医疗费用节约意识,减少浪费。

第二、取消公务员医疗补助制度改革的终极推进

伴随着政治体制改革的推进和社会发展,当公务员走下高高圣坛,公务员的退休与养老保障制度等逐渐与其他城镇职工接轨之时,公务员医疗补助制度的废弃、公务员医疗保险制度与城镇职工医疗保险制度同一的改革时机也即到来。当全社会实行统一的医疗保险制度时,对于公务员医疗保险制度的关注重点应该侧重于各地区和各部门公务员报销与补偿待遇的公平性方面。由于我国各地区在经济发展水平、财政承受能力等方面存在差异,各地在公务员医疗保险的筹资标准和补偿标准等方面并不完全相同。为此,第一,针对因地方财力差距而导致不同地区公务员医疗保障水平不同的问题,建议可以通过加大上级政府部门对财力较弱地方的财政转移支付,缩小不同地区公务员医疗保障水平的差距。第二,对于改革初期公务员医疗改革成本过高的问题,各级政府部门主要通过精心筹划,多方筹措资金等办法来解决。由于各地区经济发展上的差异导致地方财力不同,因此,可以选择重点扶持战略:经济发达地区,改革所需经费可以通过地方财政解决;经济欠发达地区,中央财政应给予适当补助,确保医疗改革能顺利推进。

2、推进公务员社会养老保险制度改革的路径选择与对策

第一、建立全国统一账户的公务员基本养老保险金制度

我国公务员基本养老保险制度改革可以借鉴企业职工养老保险改革的具体做法和成功经验,可在汲取企业职工养老保险制度经验教训的基础上在更高起点上予以推进。具体而言,公务员基本养老保险制度可直接比照企业职工基本养老保险制度的成熟做法,在退休条件、缴费条件、缴费基数、计发办法等方面与企业职工基本养老保险一致。由于企业职工基本养老保险已经具有比较成熟的系统的制度体系,因此,建立在与企业职工统一基础上的国家公务员基本养老保险制度只要展开,完全可能实现短时期内在全国范围一步到位,全国实行统一账户。

第二、建立政府雇员职业养老年金制度

在考虑公务员现有养老保障制度所带来的保障待遇的基础上,为了不降低公务员待遇水平,改革之后的社会养老保险制度在通过基本养老保险金制度满足其最基本生活需要以外,还需建立补充养老保险制度,也称作公务员职业年金制度,这主要是借鉴英国和德国的经验而提出。英国实行全国统一的养老保险制度,所有人员养老金均由基本养老保险金和职业年金构成,其中,基本养老金政策统一,职业年金的缴费办法和领取条件由雇主与工会协商确定,公务员、教师、医生、军人等不同群体执行不同的制度和政策。公务员退休后职业年金水平约为在职时工资水平的三分之一,加上基本养老金,退休后收入约为在职时的一半。德国公务员不参加养老保险(政府雇员退休后则按企业员工退休制度规定纳入社会养老保险),公务员退休费按最后一个月基本工资的一定比例由政府发放,其中,超过40年工龄的工资替代率为了71%,不足40年工龄的,工龄每少一年,退休费比例大约递减2.5%左右。同时,为保证公务员待遇水平,德国政府还给公务员提供50%~70%的追加健康保险。

在具体操作上,公务员职业年金主要由单位缴费,即由国家或地方财政拨款负担,公务员个人不用缴费。可采取强制性原则,以个人账户形式通过财政缴费而建立。当公务员离开原工作单位时,可与基本养老保险个人账户一同将该补充养老金个人账户中的积累带走。这样做,一方面,保证了公务员拥有作为社会成员的基本养老账户,另一方面,又保证了公务员拥有作为政府雇员的职业养老账户。这种双重保障是对公务员养老保障权益的尊重与保护,是对公务员努力工作的长远激励。公务员职业养老年金可以考虑运用商业保险的运作模式。我国目前针对公务员群体的团体年金保险在各寿险公司业务中几乎是空白,而保险业通行法是团体年金保险费率低于个人年金保险费率。公务员职业年金保险可考虑通过政策优惠等措施利用商业保险公司为公务员群体设计专门的团体年金保险,并作为政策性保险面向公务员群体销售,政府作为投保人,公务员作为受益人,实现公务员团体养老保险的险种创新和政策创新。

对于公务员而言,通过建立职业养老年金制度(企业补充保险),可以保证在改革后的基本养老保险替代率下降后,退休公务员的养老保险待遇不会大幅下降。另外,还可以在一定程度上体现不同地区、不同企业、不同职业的经济发展差别,从而更好地体现养老保险制度的效率倾向。通过建立公务员职业年金制度,还可以促进不同社会养老保险制度走向融合,缩小不同保险制度间待遇差距,起到促进社会公平和促使人员全国范围内和行业间流动等作用。在这一意义上,公务员职业年金制度的建立是我国公务员养老保险制度改革的重中之重,其制度设计科学与否直接关系到未来公务员养老保险制度改革的成败。

第三、建立公务员个人储蓄养老保险金

个人储蓄养老保险金是公务员自身自愿为提高老年收入保障而提前进行储蓄的养老基金积累。在目前情况下,公务员个人储蓄养老保险主要还是购买商业保险公司提供的商业人寿保险,其金额依公务员个人的偏好和能力而定。从国外成熟经验来看,很多企业或政府雇员都在自愿基础上拥有个人储蓄养老保险金。我国受经济发展程度、收入水平和个人观念影响,这种个人储蓄养老保险金制度发展状况并不乐观。当然,这种现象不仅仅存在于公务员群体,公务员以外的其他社会居民在个人养老保险制度框架中也缺少这一构成部分。对于公务员群体而言,这种个人储蓄养老保险金制度的缺乏,除了上述共性原因以外,还与公务员群体职业的稳定性使得他们投保意识不强,以及由于公务员薪酬体制不完善、公务员自我投保能力尚需增强有很大关系。事实上,如果依托商业保险公司建立个人自愿储蓄养老保险金,由于公务员的职业特征决定了其职业风险(如意外、疾病)较小,因此,公务员群体往往是商业寿险公司的潜在优质客户和追逐对象。那么,假如政府相关管理部门配合公务员薪酬制度改革和政府给出各项税收优惠政策,积极推出和鼓励公务员建立个人储蓄养老保险账户,通过社会养老保险制度依托公务员所在组织建立个人自愿储蓄养老保险金,应该会受到绝大多数公务员的追捧。这一制度如果真能建立和推广,将成为公务员退休后收入的重要补充,成为保障公务员退休生活水平不降低的又一道屏障。

(2)推动我国公务员养老保险制度改革的具体对策

从体制设计角度,上述我国公务员养老保险三大支柱体制的设计符合当前公务员养老保险改革发展趋势。但应该看到在改革中还存在着许多现实制约成为改革推进的难点,例如,公务员思想意识问题、国家财政负担能力问题、待遇确定机制问题、监管与服务体制问题等。为此,从改革具体对策角度,应从以下几个方面对我国公务员养老保险制度进行推进:

第一、构建多元化的公务员养老基金筹资机制

第一,基本养老保险金可由中央财政、地方财政和个人自行负担部分共同构成。第二,公务员职业养老年金则区分中央公务员和地方公务员两种情况,中央公务员职业养老年金由中央财政给予交付,地方公务员职业养老年金由地方财政匹配给予交付。未来伴随公务员养老保险制度改革的推行与制度和条件的成熟,也可以考虑公务员本人按比例缴纳一部分经费,以减轻财政压力。第三,公务员个人储蓄养老保险金来源主要由个人负责,政府不直接给予资金支持,但可以通过税收减免给予支持。

筹资标准主要涉及缴费基数和缴费比例两项内容,其标准的合理与否关系到政府财政的负担程度和个人的待遇水平。在缴费基数方面,基本养老保险制度可以参照各省市上年度公务员的平均工资。在具体的缴纳比例上,基本养老保险制度的比例不能按照目前城镇职工基本养老保险统筹账户20%的比例,可以适当降低,比如15%左右。职业年金可以先按城镇职工基本养老保险统筹账户3%~5%的比例缴纳,持条件成熟后可逐渐过渡到个人负担或政府与个人共同匹配担负。通过这两个制度的共同保障,基本养老保险金和职业年金部分的替代率分别为50%30%左右,即基本养老保险与职业年金的总替代率可以维持在80%左右,如果再在政府的引导下进行自愿养老储蓄,则公务员退休后领取的养老金总和与目前的水平接近,甚至更高。

第二、构建合理的公务员养老金待遇确定机制

首先是待遇领取资格的确定机制。领取养老金的条件一般包括缴费年限、退休年龄、工作年限等。最低缴费年限的设定,可参照目前城镇职工基本养老保险的规定,设定为最少15年,未来条件成熟时最低缴费年限可以适当延长。在退休年龄方面,由于人口预期寿命大幅提高以及全球普遍存在的社会养老保险金的压力困境,可考虑适当延长退休年龄。在具体的延长退休年龄方案上,郑功成教授提出了先女后男、小步渐进的方案,我们认为这样缓步推进的制度设计比较科学。先从延长女性退休年龄开始,在近期内将女性退休年龄延长至60岁,再男女同步延长退休年龄,在三四十年或者五十年内将男女性退休年龄适当延2~5岁,并进一步规范和监管提前退休行为。

其次是养老金计发办法的确定机制。对于基本养老保险和职业年金制度的计发办法,可实行给付确定制与缴费确定制相结合的办法。基本养老保险制度实行固定待遇确定制,与个人缴费没有直接联系。职业年金待遇可根据政府和个人的缴费积累、个人账户收益率、预期寿命等因素决定,实行缴费确定制。

最后是待遇调整机制的确定。根据我国实际情况,不宜完全根据工资增长情况进行调整。建议公务员养老金调整采用根据物价上涨情况进行调整的原则,也可以根据物价上涨情况与在职公务员工资增长情况相结合的原则进行计发和调整,例如,70%根据物价调整,30%根据在岗人员平均工资增长进行调整。对不同的群体建议采用差异化的调整方案,对老人要保证其基本的食品消费水平相对不下降,对新人则要保证其绝对购买力不降低。对不同地区的经济发展水平也要有所考虑。总之,既要有相对统一的调整标准(指数),又要注意不同群体和地区的差别性,时刻注意养老保险制度的公平化发展方向。

第三、完善公务员养老金监管体制

从监督机制上看,建立完善的监督机制是确保公务员养老保险制度顺利运行的重要保障。在目前的公务员养老保险制度中,由于监管的缺失带来了诸多问题。根据基本养老保险全国统筹和经办机构垂直管理的特点,应该建立集中监督与分散监督相结合、日常监督与定期监督相结合的完善监督机制。形成以中央社会保障行政部门(人力资源和社会保障部)为核心,人事、财政、审计、监察、立法、司法等部门参与的监督系统,并加强社会监督,吸收公务员、社会公众、新闻媒体参与监督。

从监督内容上看,主要包括行政管理监督和基金管理监督。针对行政管理监督,根据多层次养老保险制度发展方向,可以考虑在目前的养老保险司下面设立基本养老保险处、补充养老保险处(或职业年金处)、自愿储蓄养老保险处等具体的职能机构。公务员与其他群体的基本养老保险、补充养老保险和自愿养老储蓄分别由这些具体的职能机构管理。其中,基本养老保险实行全国统筹管理,补充养老保险、自愿储蓄养老保险实行省级统筹管理,中央公务员由人力资源和社会保障部管理。针对基金管理监督,尽管公务员养老保险实行垂直统一经办,但考虑到我国地区差异和资本市场状况,对公务员职业养老基金的管理不宜过度集中,不宜采取由中央经办机构集中管理的做法,应该适度分散(但不宜过度分散)。比如,在全国划分东北、华北、西北、华南、华中、华东、西南、中南、东南等地区,由各地区的经办机构根据委托—代理原则进行基金管理运营,也可以探索省级管理的办法。另外,建立一个高效的市场化投资体制,逐步发展一批专业化的基金管理与投资机构,在这些机构之间开展充分竞争,以利用成熟的市场条件采取多样化的投资战略,分散投资风险,提高投资收益。投资于一些经济效益和社会效益均比较好的重大公共工程也是可取的选择。

第四、做好公务员养老金转移接续问题

公务员养老金转移接续是指公务员在不同地区流动时,公务员在向其他职业迈进时,地区间养老保险制度和不同类别养老保险制度之间的转换。为此,需要在改革全社会养老保险制度的基础上实现不同群体之间养老保险制度的顺畅转移。如果未来全社会基本养老保险模式相对统一,基本养老保险实行全国统筹,个人账户实行省级统筹或地区统筹时,无论是公务员向其他职业部门转换时的养老保险制度转移,还是不同地区之间的公务员养老保险转移,都应该顺畅易行。当然,全部的养老保险关系是需要转移的,待遇的发放由退休前最后工作地的经办机构负责。原来在机关工作时由国家财政提供的基本养老保险与企业职工基本养老保险合并计算养老金,在机关工作的年限计算为视同缴费年限。相反,如果从企业职工转换为公务员时,基本养老保险部分也可不转移,个人账户部分全部转移。(本报告节选自教育部人文社科青年基金项目成果,作者刘桂芝(东北师范大学政法学院教授)、汪旭(山东泰安学院副教授)、王一岷(吉林省人社厅工资处处长))

观点荟萃:

苏海南:公务员工资改革如何破题

 

当前,中央已经指明公务员工资制度改革的大方向,概括起来就是“调整结构、完善制度、建立机制、抓好配套”16个字。

调整结构即调整公务员基本工资与津贴补贴的比重。现在公务员基本工资比重大约是30%,而各种津贴、补贴比重则超过60%,形象地说是“脸小五官大”,很不正常。因此,必须通过“暗转明”、制度外转制度内、部分津贴补贴纳入基本工资等措施清理整顿津贴补贴,降低其比重,同时提高基本工资比重,使职务工资、级别工资这些基本工资能够名副其实,真正成为公务员的基本劳动报酬,起到保障公务员基本生活的作用。

完善制度主要是建立职务与职级并行的制度,让没当官、没有职务但业务能力强、承担任务多的公务员,其工资水平与同层次有职务的公务员相当,激励没有当官的公务员通过努力工作、多作贡献晋升职级,并同时领取与其所作贡献相称的报酬。这对于县和乡()层级公务员的激励作用尤为明显,因为在这些层级,公务员最高职务是处()长、科()长,而且这些职务的数量很少,在这些机关绝大多数公务员当不了“长”。建立职务与职级并行制度,有利于打通绝大多数公务员职业发展的通道,鼓励他们不当“长”继续努力工作;也有利于改变少数地方存在的所谓“五官科”、一个县十几位县长、副县长的现象。

建立机制就是要建立公务员工资与企业相当人员薪酬比较机制和公务员工资正常增长机制。前者是《公务员法》的规定,即国际通行做法,建立公务员和企业相当人员工资水平调查比较制度(企业相当人员就是企业的管理人员,以他们的薪酬水平作为公务员工资水平确定调整的参照系)。在此基础上,建立公务员工资正常增长机制,即企业管理人员的薪酬水平提高了,原则上公务员的工资水平也要相应调整提高,以使公务员与企业人员一样共享国家和地方经济发展的成果。建立以上两个机制,既是相关法律的规定,也有利于社会各界合理判断并由政府合理安排公务员工资水平,有利于改变公务员工资结构不合理的状况,有利于公务员工资制度的正常运行。

抓好配套就是将公务员工资制度改革纳入整个收入分配改革之中,将其与公务员养老保险制度改革、事业单位收入分配制度改革、地方财政“分灶吃饭”体制的改革等紧密结合起来,同时将其与党政机构改革、公务员编制的科学设定、公务员制度的完善等紧密联系起来,配套改革,相互促进。只有这样,公务员工资制度改革才能取得好的效果。目前,一些地方开始进行公务员聘任制和高薪制试点,其出发点是好的,但如不按照中央政策安排统筹设计,单一突出聘任制就拿高薪则是不科学的,应按照以上16字精神进行调整和完善。(摘自201487日浙江省公务员考试论坛,作者系中国劳动学会副会长)

 

 

张英民:应把寻求正当性作为公务员薪酬改革准则

这里的正当性是指社会公众对公务员薪酬制度在心理上的、习惯上或道德上的所给予的认可、支持和接受。

一、当前公务员薪酬制度正当性缺失的主要表现

1、薪酬标准法律依据不足。一是缺失对工资制度进行系统规范和调整的《工资法》。二是《公务员法》缺失相关责任条款。现实中改变公务员工资、福利、保险待遇的情况很少发生,多发的问题是工资、福利不足额,保险待遇不到位,津贴发放无原则。三是对津贴的规定过于简单概括。

2、增薪机制缺乏理性基础。一是由政府及其有关部门来决定公务员的薪酬标准与增长程序,不免给人一种“以权谋私”的感觉。二是在当前民主不完善、社会自治程度不高的我国,由县级政府来确定公务员的津贴标准,社会公信度就显得低了。

3、薪酬待遇有悖公平原则。在承担的职责大体相同的情况下,各地工资水平存在巨大差异,造成不同地区之间的工资攀比,为腐败提供了土壤,损害了公务员队伍和政府的形象。

4、薪酬结构不符合国际惯例。根据国际惯例,公务员的工资收入一般占薪酬总收入的70%-80%左右,津贴约占20%-30%左右。我国发达地区的公务员薪酬结构与国际惯例正好相反,我们的公务员每月工资收入(即职务工资、级别工资、基础工资、工龄工资之和)一般仅有几百元至1000多元,而经济发达地区的津贴(补贴)则远高于公务员工资。

二、正当性对我国公务员薪酬制度的要求

1、加强薪酬制度的相关立法

根据当前我国公务员薪酬制度的现状,并借鉴国外公务员薪酬制度的经验,建议我国的公务员薪酬制度早日实现标准法定化。具体措施可以从三个方面考虑:第一,制定《工资法》。由《工资法》统一规范和确定公务员的工资、福利、奖金、津贴的发放。第二,对擅自不按照标准进行薪酬发放的情况,要规定明确、详细的责任条款,尤其是对采取各种变相手段超越国家标准发放福利、奖金的行为,必须予以严厉处罚。第三,通过相关的法律建立专门机构负责薪酬标准评估,不能把薪酬标准评估的工作交给人事部门与财政部门,以保障薪酬标准确定的公信力。

2、建立以人大为主导的增薪机制

鉴于公务员自己决定自己的薪酬标准越来越受到社会的垢病和质疑,笔者认为,要消除民众的质疑,就必须进行公务员增薪机制的民主化改革。具体做法为:第一,正确定位各权力主体的职责,中央权力机构应为公务员薪酬制度改革的提议者、建议者,全国人大应为改革草案的审议、批准者,国务院应为改革草案的起草者与经人大批准后的薪酬改革方案的实施者。第二,建立由全国人大主导的公务员薪酬制度与增薪机制。由人大及其常委会制定的《工资法》等法律规定,增薪的方法和程序由人大及其常委会制定的法律确定,国务院起草的薪酬制度改革方案、增薪方案由全国人大审议决定是否通过。第三,国务院及其有关部门在起草公务员薪酬制度改革草案、增薪草案时,应当充分征求民意,了解社会公众对公务员薪酬改革草案与增薪草案的态度。

3、推进薪酬待遇的合理化改革

对于公务员薪酬差距过大的现状,建议推进薪酬差距合理化改革,具体来讲,可以从两个方面采取措施:第一,津贴的发放标准不能由地方决定。建议根据各地的人均GDP水平与最低工资标准,由国家统一确定三或四个津贴层次,标准层次不能太多,太多的标准层次就会造成差距不合理,可以考虑与最低工资标准划分同样多的层次。第二,大幅提高农村地区与落后地区公务员的津贴标准。要想真正实现科学发展,完成“城乡统筹”与“区域统筹”的目标,很关键的一点就是要把一部分优秀的人才留在农村地区和落后地区,现行的公务员薪酬制度显然不利于此种目标的实现。要留住人才,就要把握一个原则,那就是要充分保障农村地区与落后地区公务员的经济利益。建议通过改革实现农村地区、落后地区公务员薪酬收入的购买力高于城市地区、发达地区公务员薪酬收人购买力。

在推进薪酬待遇的合理性方面,除了进行薪酬差距合理性改革之外,还要进行薪酬水平的合理性改革。我国现在的公务员薪酬水平,有的地方确实偏低,需要提高。但是,在很多地方公务员的薪酬待遇是偏高的,从每年公务员招考中几百比一的招录比例,就能映射出这种现实。尤其是在深圳市进行的一次公务员的招考中,40个博士竞争一个副处级职位,更是反映出公务员的薪酬待遇要远远高于高校教师们的收入。因此,要根据各地实际情况来确定公务员的薪酬水平是升还是降,不能以实行阳光工资为借口来变相增加公务员的薪酬。

4、采取以工资为主、津贴为辅的薪酬制度

世界上多数国家所采取的以工资为主、津贴为辅的薪酬制度,是经过长期的实践才形成的一种薪酬结构,增加津贴,可以改善公务员的生活条件,提高公务员的积极性,但津贴在个人收入中所占比例过大,就会冲淡基本工资的调节和激励作用,甚至会破坏报酬的合理性。(摘自《改革内参》,作者系重庆市行政学院教授)

 

海外镜鉴:

美国公务员薪酬制度特点

一是法制化:健全薪酬法规,加强薪酬管理

美国政府十分重视公务员薪酬管理法制化建设。美国政府不仅在《彭德尔顿法》( 1883)、《文官制度改革法》( 1978)中规定了薪酬制度,也出台了一系列与公务员工资、福利、保险、退休有关的配套法规,如《联邦工资改革法》(1962年)、《联邦工资平衡法》(1970年)、《联邦雇员工资比较法》(1990)、《公务员退休法》、《雇员退休收入安全法案》( 1974)、《家庭及医疗休假法案》(1993)、《联邦雇员分享法》(1988)等。

二是高绩效化:坚持功绩制原则,力求绩效和公平并重

功绩制是美国文官制度的重要特色《彭德尔顿法》、《文官制度改革法》先后确认了功绩制原则。同工同酬和绩效工资是功绩制的重要内容,“同等价值的工作应该给予同等的薪酬,同时考虑整个国家和地方的私营部门雇主所支付的薪酬水平,对绩效突出者给予适当的激励和褒奖;雇员应当保持适当的绩效水平,未达到适当绩效水平者应当改进,对不能或不愿改进绩效以满足规定标准者予以辞退”。1994年,联邦政府出台《政府绩效与结果法案》,通过绩效计划、实施、测定和评估,加强政府绩效管理。在重塑人力资源管理改革过程中,绩效管理权限逐渐下放至各行政机构,美国联邦人事管理总署先后制定《绩效评估项目设计》、《促进生产力的高绩效管理》、《绩效管理的实践个案》、《雇员绩效评估手册》等指导性文件。

绩效和公平是薪酬制度改革所面临的两难困境。美国在坚持功绩制,探索绩效工资的同时,致力于解决公务员工资的公平问题。工资公平包括内部公平、外部公平。对于GS公务员,其工资基于职务、级别、任职年限,并按照法定程序进行等内增资,以实现工资内部公平。美国《平等劳动基准法》(1938)、《民权法》(1964)、《雇用就业年龄歧视法》(1967)等法规确立薪酬制度的内部公平原则。在美国《文官制度改革法》、《联邦工资改革法》、《联邦工资平衡法》、《联邦雇员工资比较法》等法规,凸显联邦雇员和私营企业雇员薪酬水平平衡问题,力求实现公务员工资的外部公平。美国《公务员制度改革法》规定:“人事管理局、行政管理与预算局和劳工部每年对全国各地私营企业的工资水平进行深入的调查,并把调查结果拿来同公务员的工资水平进行比较,据此向国会及总统提出调整公务员工资的建议,经国会批准,总统发布行政命令实施,确保中、低级公务员的工资与同一地区私营企业的雇员的工资大体相当。”

三是分权化:实行宽带薪酬,向行政部门和一线管理者授权

宽带薪酬是美国公务员工资制度改革的重要内容,具有少层级、宽幅度、绩效与市场为本等特征。与传统薪酬制度相比,宽带薪酬给予行政机关、一线管理者更大的薪酬决定权。美国《重塑人力资源管理报告》在“改革一般职分类和基本薪酬制度”中,提出构建“以一般职框架为基础的宽带薪酬结构”,以形成工作宽带、等级宽带、薪酬晋升三位一体的宽带薪酬模式。联邦政府授权机构为改进个人和组织绩效而开发激励性奖赏和奖金制度,以形成包括货币化奖励和非货币化奖励在内的多元化激励项目。部分联邦政府行政机构经人事管理总署批准后,不受人力资源管理法规限制,在本部门内部开展薪酬改革“实验工程”,如美国空中力量研究实验室、国防部采购部门、海军研究实验室等部门构建了以绩效和贡献为基础的宽带薪酬制度,行政部门和一线管理者拥有较大薪酬决定权。

四是弹性化:突破繁文缛节,灵活浮动工资

除一般职务序列职等外,高级雇员也实行弹性薪酬,这有助于增强公共职位的吸引力。2001年,美国总统布什推出题为“改进联邦政府管理和绩效战略”的总统管理议程,“实现最大弹性”是该议程的重要原则,公务员薪酬弹性进一步加强。如在确保“同工同酬”功绩制原则的同时,可以形成几十种不同的薪酬制度。

五是人性化:以人为本,理顺家庭与工作之间的关系

1978年,卡特总统签署有关试行弹性工作时间的法令。弹性工作时间是指联邦政府机构及部门可以根据雇员的实际情况灵活安排其工作时间,以使雇员在工作和个人生活之间保持适当的平衡。1985年以来,弹性工作时间项目成为永久性福利制度。根据《家庭及医疗休假法案》,部分政府机构采取儿童护理、老年护理、长期护理、弹性工作时间等措施为雇员缓解家庭责任与工作责任之间的冲突。

六是市场化:利用市场工具,完善薪酬结构

工资市场化体现在几个方面:(1)实施工资调查。工资调查是美国行政机构、联邦人事管理机构“就工资结构向立法机构提出建议并获得批准的基础”。通过工资调查,了解和掌握劳动力市场信息,明确不同社会组织的薪酬差距,据此确立公务员工资标准、层级。工作职位分析、归纳、评估是工资调查的前提。不同的联邦政府机构、地方政府经常联合开展工资调查,以获取更加丰富的信息、资料,降低调查费用。完成劳动力市场调查后,雇主可利用调查结果初步确定雇员的工资等级和工资结构,并根据劳动力市场变化灵活调整工资比率。同时,基于国民经济社会发展现状,根据经济发展、财政预算、物价指数、通货膨胀指数等因素,可以灵活调整公务员的工资。

2)利用市场化薪酬工具。“对私营部门管理方式的重视”是新公共管理运动的重要特征。美国公务员薪酬制度改革过程中,充分利用在私营部门流行的市场化薪酬工具,以增强公务员薪酬的灵活性、竞争性。如1987年,部分联邦政府机构试行休假转让项目,允许雇员将自己未用完的年休假和病假转让给患急病的同事。1988年通过的《联邦雇员分享法》将休假转让项目推广到整个联邦政府,并允许雇员将未用完的年休假转让给需要照料患病家属的同事。1993年后,休假转让成为永久性福利制度。另外,一些政府机构雇主采取“买、卖”假期,与雇员进行年休假、假日、病假等方面的交易。

3)利用市场机制,健全公务员保险体制。美国公务员保险包括健康保险、集体人寿保险等,并实行养老金制度。(来源:2014109日枫网)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

新加坡公务员薪酬体制改革的特点及其启示

 

二、新加坡公务员薪酬体制改革的特点

1、公务员薪资标准紧贴市场水平,并与私营机构相挂钩

由于新加坡国民大多受到良好的教育、具有创新意识并精通多国语言,因此,很多新加坡大学生在学校求学期间就成为国际跨国公司的“猎取”目标,致使新加坡政府在吸引人才方面面临着巨大的挑战。有鉴于此,近年来,新加坡越来越重视公务员薪酬相对于私营企业的竞争力,把私营企业的薪资水平作为制定公共部门薪资的标准,以便能够在市场上招聘到更多优秀的人才。

2、“全现金”薪酬

公务员基本工资偏低,各种福利过高时很多国家普遍面临的问题。新加坡采取的对应政策便是实行“全现金薪酬”。与传统的多种薪酬制度不同,“全现金”制度下的薪资福利全部由现金支付,例如,新加坡传统的公费医疗制度全部由医疗保险代替,即新加坡每位公务员均享有医疗储蓄计划,在这项计划下,政府每月为公务员缴纳月工资总额1%的公积金医疗储蓄,并且每年为所有公务员发放350新元的医疗补贴,未使用的金额可记入公务员的个人医疗储蓄账户。全现金制度的实施使公务员的工资明朗化,实现了薪酬制度所遵循的内部公平及外部公平的原则,极大地提高了公务员支配薪资的灵活性。

3.与绩效考核相拄钩的薪资福利。

新加坡公务员认为:新加坡政府是民选政府,必须对人民负责;新加坡公务员受雇于民选政府,则必须为人民服务。因此,公共服务质量的提高成为新加坡公务员追求的主要目标。优质的服务源于公务员卓越的绩效表现。将公务员薪酬制度从传统的论资排辈的管理体系转变为注重个人发展潜力与绩效表现的管理系统,极大地提高了公务员的积极性和主动性,促进了公共服务质量的提高,从而为新加坡政府塑造廉洁、高效的公共服务提供了有力保证。

4.定期薪酬检查。

为了确保公务员的薪酬与私营企业人员的工资相差不太大,使政府机构能够吸收和留住优秀人才,新加坡政府每年都对公务员的工资和私营企业人员的工资进行调查比较,并根据国家工资委员会提出的工资调节建议,制定公务员的薪酬调整计划。如果私营企业职员与公务员工资相差太大,即采取措施予以平衡。一般每隔几年,政府便对公务员的工资进行大幅度的调整,例如,继1984年之后,新加坡政府分别于1993年、2000年和2007年对公务员工资进行了大幅度调整,从而保证公务员工资与私营部门的薪资相匹配。

(来源:2012年第8期《人民论坛》)

 


 

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