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关注土地征收与农民福利问题
  2015-02-06 09:56:00

政策导向

国家关于补偿对象的模糊规定

补偿标准不一的三大表现形式

观点荟萃

韩俊:应保障农民公平分享土地增值收益

华生:土地制度改革误区

地方探索

天津宅基地换房

安徽三王村的“自主城镇化

海外镜鉴

美国统一搬迁和不动产收购法案

我国台湾地区土地征收的做法

● 对于土地补偿费和安置补助费,国家并没有界定清楚。

第一,土地补偿资归属最模糊。《土地管理法实施条例》规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有。”谁来代表农村集体经济组织呢,是村委会还是农户,亦或是个体农民?对此并没有说明。全国人大常委会的《土地管理法释义》规定:“土地补偿费是因国家征用土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿。补偿的对象包括土地所有权人和使用权人。”从这个释义来看,还是所有权人、使用权人都有权获得,由于加入使用权人,问题进一步复杂化,因为使用权人不仅包括本集体的成员,还有可能是外村农民或其他社会资本。

第二,安置补助费归属模糊。《土地管理法实施条例》规定:“征收土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”安置补助费的发放也存在上面的问题。《土地管理法释义》指出:安置补助费“主要安置的应当是耕地的土地使用者或承包经营者。因征地使之终止土地承包经营合同或土地使用权,应当由国家予以安置或发给安置补助费。安置补助费主要用于征用土地后农业人口的安置,因此,谁负责农业人口的安置,安置补助费就应该归谁。如果是农民自谋职业或自行安置的,安置补助费就应当归农民个人所有。”虽然“谁安置、谁领取”的原则是清楚的,集体组织或基层政府不能“只领取,不安置”,但如果是“多领取,少安置”又如何界定和监管呢?此外安置补助费的发放对象不仅是承包经营者,还包括土地使用者,这样一来,被安置对象范围同样扩大化。在土地广泛流转的背景下,这就为安置补助费纠纷的发生埋下种子。

第三,地上附着物及青苗补偿资归属相对清晰。《土地管理法实施条例》规定:“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”国家“一刀切”地规定土地补偿费归集体所有还是个体所有,或者是在二者之间的分配比例,显然不符合因地制宜的原则。《物权法》规定“土地补偿费等费用的使用、分配办法”必须“依照法定程序经本集体成员决定”。这赋予各地一定自主权,只是要求在乡村一级建立起“法定程序”。下文将征地补偿的分配关系进一步细化为以下四类,逐层进行分析。

  国家对于补偿对象的规定存在严重的模糊,地方在实践中会否通过专门立法加以明确?各地做法差别很大,以土地补偿费为例,归结起来主要有三种:

第一,沿袭国家的模糊规定。如《江苏省农村土地承包经营权保护条例》对承包的土地的征地补偿规定:“征收、征用承包地应当依法给予补偿。一依法应当补偿给被征地农户的部分,可以由国土资源行政主管部门直接将补偿款发放给被征地农户,也可以委托集体经济组织代发给被征地农户,任何组织和个人均不得截留。”虽规定存在“依法应当补偿给被征地农户的部分”,但并没对其比例作规定。

第二,规定了集体与农户的分成比例。如《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》规定:“土地被全部征收,同时农村集体经济组织撤销建制的,土地补偿费80%分配给被征地农户;其余20%平均分配给征地补偿方案确定时,本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员。土地未被全部征用的,其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户,剩余部分留给村集体经济组织。”

第三,归村集体所有。浙江《绍兴市区征用集体土地办法》规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有,主要用于发展经济和改善生产、生活条件,也可部分用予被征地农民养老保障的补助。”虽然.,该办法规定部份土地补偿费用于被征地农民养老保障,但前提是首先将补偿费发放给集体经济组织,然后由其根据情况统筹使用。

这种分化格局的出现,是因为各地的经济发展水平、农民权利意识、乡村治理机制、地方政府管理能力等方面存在差异。但这并没有改变集体和集体成员都享用土地补偿费:可能是直接分享,也可能是间接分享;可能是马上分享,也可能是未来分享。在现行土地制度下,集体及其成员都有获得土地补偿费的正当理由。集体经济组织是农村土地的法定所有者,理所当然地获得土地补偿费分配权,因为集体经济组织丧失土地所有权,如果是征收仍归集体使用的土地,还同时丧失土地使用权。(来源:201463日《改革内参》)

 

在实际执行中,补偿标准并不是严格按法律文件执行的,最终的补偿高低,往往是多方博弈的结果。概括起来,补偿标准不一主要体现在几个方面:

一、基于用途(会益性)差异的补偿不一

基于用途差异的一个典型,就是《土地管理法》规定:“大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。”而根据1991年国务院制订的《大中型水利水电建设征地补偿和移民安置条例》,征地补偿费进一步降低。

从全国人大常委会法制工作委员会的《中华人民共和国土地管理法释义》来看,水利工程项目征地补偿费用进一步降低的支撑性因素有三个方面:

第一,占地范围大。“大中型水利水电工程建设征地的范围大,一般占用耕地都要几千或几万亩,有一些水电工程淹没达十几万亩,是其他工程所少有的”。第二,征地较集中。“不像铁路、公路那样涉及的乡镇很多,因此,需要迁移的人口也相对比较集中,一般达几千至几万人,甚至达到十几万人”。第三,国家投入少。“对水利、水电工程的投资不足,对移民安置只能采用低标准,待水电、水利工程建成取得效益时,再给予扶持和补助”。

该《释义》提到水利工程低补偿的另外两个原因:一个是“库区的位置较为偏僻,对安置的人口采用农转非和招工安置等途径不具备条件,只能采用农业综合开发,发展农、林、牧、副、渔或建乡镇企业的办法安置移民”;另一个是“库区的经济条件和自然条件较差,人民生活水平低,如果安置不好将会对农民的生活带来长期困难”。前者只能说明安置方式选择的特点;后者似乎支持水利项目应该给予更高补偿。在地方的征地补偿标准中,土地用途更是决定补偿标准高低的重要影响因素。例如《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定:“在城市规划区外单独选址的属于公益事业和城市基础设施的建设项目,征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6至了倍;其他项目征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的8.10倍”。从中可以看出,征地项目的公益性,是影响土地补偿标准高低的重要因素,二者具有反向变化关系。从农民的角度来讲,似乎也普遍接受这样一种理念:土地征收的公益性越强,在其他条件不变情况下,农民越倾向于“发扬风格”,做出利益牺牲。

二、墓于地区(区位)差异的补偿不一

通过对《土地管理法》第47条规定进一步分解,可以看到:

首先,各地对于补偿倍数执行标准并不统一。国家考虑到各地的情况不同,规定一个补偿倍数变化区间。实际执行中,补偿倍数是各省在国家规定范围内自主确定的,这使得各地的补偿倍数并不一致。以耕地的土地补偿费为例,有的省完全按照国家标准确定。

其次,土地征收前3年平均年产值也不可能一致。土地征收前3年平均年产值是决定土地补偿标准高低的首要因素。它构成土地补偿费和安置补助费计算的重要基础。但征收前3年平均年产值只是个模糊概念,它本身也取决于很多因素等。由于土地年产值的波动变化和不确定性,各地在实际计算时差异也很大。目前的基本做法是根据农业产值增长和社会经济发展统计情况原则上每2-3年各省统一更新一次,逐步提高。区位补偿差异,实际上已经脱离《土地管理法》的立法宗旨,不能按原用途补偿标准来解释。区位补偿高低与区位重要性成正比,而补偿来源是“重要区位”集体所有土地的农业用途价值和国有建设用地的市场价值之间的差额。

除省级层面立法带来的补偿差异外,地市政府单独立法调整征地补偿标准,也是造成各地补偿不一的重要因素。《土地管理法》第47条规定:“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准,由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”但是,实际上,一些比较发达的地市还出台专门的征地补偿细则,对征地补偿标准进行立法解释或落实。这些立法行为有的是经过上级机关授权的,有的则根本没有授权。这意味着地市级人民政府实际上行使省级政府的立法权。这些地市就补偿立法的初衷很大程度上也是为经济发展和城市化提供空间保障,而高额的土地转用收益为提高补偿奠定了物质基础,但客观上使得农民部分乃至很大程度上分享了土地增值收益,因而具有一定合理性。与此同时,这种做法造成了各地补偿标准不一、农民苦乐不均的现实情况。

三、基于个体差异的补偿不一

我国对不同个体间的征地补偿差异普遍存在,导致严重的分配不公。主要体现为“纵向不公”和“横向不公”两个大的方面。

“纵向不公”是指由于土地征收时间不同而发生的同类资产补偿标准出现差别的现象。一般的趋势是征地时间越晚,补偿水平越高。主要影响因素如下:

第一,土地增值。城市土地持续、快速增值,为较晚征地农民分享增值收益获得更高补偿提供客观基础,使得“钉子户”间题、土地开发延期的时间成本上升、不确定性增大。第二,货币幻觉。从货币补偿的角度来看,由于物价上涨所带来的补偿额的提升,虽然可能购买力差异不大,但较早前被征地农民感觉上自己“吃亏”了,觉得补偿不公。第三,学习效应。在征地过程中,农民从发生在身边的征地现象以及各种媒体报道中掌握更多的信息和国家政策取向,在博弈中维权意识和能力都有所提高,从而能够争取到更多利益。第四,政策调整。近年来,随着征地矛盾日益突出,政府加强征地管理,基本上每2-3年都会提高一次补偿水平。近年来,国家出台系列政策和文件要求保护农民利益,控制征地规模,避免社会矛盾。第五,行政考核。近年来国家加强行政考核机制建设,特别是进一步强化信访体系职能,在一定程度为被征地农民投诉提供更有效的渠道。

“横向不公”包括两种情况:一是相邻的、不同土地开发项目对农民的征收补偿标准差异很大;二是同一个开发项目在征地过程中,对不同农民采取的因人而异的歧视性补偿。出现后一种情况主要原因可以归结为以下几方面:

第一,博弈与对抗,即所谓的“钉子户”问题。钉子户问题并非中国独有。但中国的钉子户们并非像法治国家那样靠法律来维权,除了成为“上访专业户”之外,就只能用身体的直接对抗来争取更高补偿。第二,家族力量与个人权势。在征地过程中,一个农户所在的家族力量、农户在外面有没有亲戚“做官”、是否有政府关系以及认识新闻媒体等都成为能否获得更高补偿的重要因素。第三,内部人照顾。在村委会负责制、村长负责制的现行乡村治理机制下,村干部及其亲属、朋友等,在很多情况下能得到一些显见或隐形的眷顾,从而获得更高补偿。第四,土地开发利益结构的变化。上述四点都是从被征地者角度来看的,从土地征收者在实际的项目开发过程中,由于充满不确定性,成本一收益关系时刻在变化着,征地方会给予自己的分析判断来确定是否基于不同主体更高补偿。(来源:《改革内参》201463日)

土地是农民最基本的生产资料和财产,是农民维持生计的最基本保障。随着城镇化进程的加快,征地规模不断扩大,被征地农民数量逐年增加,违法征地、暴力征地频发,导致涉及土地的信访居高不下,群体性事件时有发生,社会风险加剧。城镇化过程中因土地问题引发的社会矛盾加剧,根本原因是我国征地制度改革还未破题。

在现行制度下,农用土地转化为城镇非农用土地的过程,不是一个平等的、协商的产权交易过程。国家垄断城镇建设用地一级市场,城镇建设征地不明确界定“公共用途”、范围过宽、按照原用途补偿农民,这些制度规定是城镇化进程中涉地矛盾的总根源。目前,征地过程中的土地增值收益分配明显向城市、向非农部门倾斜,农民得到份额太低。加快推进征地制度改革,必须缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,确保被征地农民得到足够的补偿,保障农民公平分享土地增值收益。

当前,应按照党的十八届三中全会提出的“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益保障农民公平分享土地增值收益”的要求,着力解决征地补偿标准过低问题。要修订法律,改变按照土地原用途补偿的原则,考虑供求关系以及土地的区位因素等,参照土地的市场价格,以各地区片价作为确立补偿的基本依据。各地已经普遍实行的“留地安置”,对被征地农民和集体从事开发经营、新办企业等方面提供用地扶持,这是一种适应市场经济要求的重要补偿方式,对于保障被征地农民的长远生计,发挥重要作用。对此,应予以推广,并在法律上予以认可。要改革完善征地审批、告知、公示、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序,强化被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权,进一步规范和约束政府的征地行为,防止地方政府滥用征地权。(作者系国务院发展研究中心副主任,摘自《中国证券报》)

 

“公益”与“非公益”在土地征收中必须区分

“严格区分公益性与非公益性用地,缩小征地范围,意味着政府现行土地收益全部丧失,相反还要另外筹巨资进行公益土地征收和基础设施建设。”这对于现在靠卖地还深陷债务泥潭的地方政府而言,显然是“天方夜谭”的观点,有待商榷。首先,政府存在的目的,不在于获取金钱收益,而在于运用税金提供公共产品。其次,在土地征收过程中区分公共利益和非公共利益,也并不意味着政府现行土地收益全部丧失。当下中国政府的土地收益是由地租、税收和土地征收中“低征高卖”三部分构成。征地过程中区分公共利益和非公利益,只会触及第三种的土地收益,并不会丧失全部土地收益。另外,因第三种土地收益减少而导致的财政收入下降,政府还可以通过加强税收征管或者新设、调整各种与土地相关的税等方式来抵消。当然,新增或调整土地税需经过民主程序并遵循“税收法定原则”,不能任由行政部门决定。如果担心区分公益与非公益后,地方政府“土地财政”会持续不下去,导致大规模地方债恶化,造成城建资金不足,那么,更加合乎逻辑的建议应是推进政府改革,促使地方政府更节约和有效地使用公共资金,并吸引民间资金投入到城市建设中来;应该是改革中央与地方的财权与事权的关系,或者增加地方税和中央与地方共享税,或重新厘清各级政府的事权财权,或加强转移支付,而不应建议继续维持低价征收农民土地的制度。

“公共利益”的认定可以通过程序来解决

“在城市化的快速发展转型期,无法严格区分公益性非公益性用地去改革征地制度”的观点也值得商榷。公共利益和非公共利益确实存在很多“模糊地带”,拥有不同文化背景或处在不同发展阶段的国家和地区,对于“公共利益”的认识和认定确实会存在一些差异。比如,在经济欠发达国家或地区,引进一些企业可能会增加就业和税收,对“公共利益”的认定范围可能会大一些;而在发达国家或地区,由于处于后工业化和后城市化时期,就不会轻易地将招商引资视为公益需要。但这并不意味着两者完全无法区分,也不意味处在城市化的快速发展转型期,凡是有利于经济发展的土地开发都是公共利益。另外,“公共利益”可以通过正当程序来加以解决。比如可以先设立一个独立于行政部门的土地征收委员会,在其组织下,将土地开发项目的具体信息公布在拟征收区域居民区和媒体上,允许民众参加听证会,来决定该项目是否符合公共利益。如果委员会认定具体项目属于公共利益且有必要征收,而被征收人不同意该项决定,那么其还可以去法院起诉该决定,以最终确定该开发项目的属性。

“对公益用地征收来说,出低价人家不干,全按市场最高的商住用地出高价,政府出不起,对公共财政和纳税人也不公平”。这个观点也需要讨论。因为“市场价格”并不是“市场最高价”,而是市场均价。被征收人为公共利益做出“特别牺牲”,所以公共财政和纳税人依照市场均价补偿被征收人也是公平的。我们应该看到,“征收”的本质仅仅在于,政府为了公共利益的需要强制购买非国有土地,并不意味着被征收人只能接受低价补偿。

集体土地可以也能够与国有土地“同地同权同价”

“城市建设用地分为各种不同类型,各类型用地之间并不同权也不同价,因此同地同权同价是不可能的”的观点是一种误解。所谓“同地”,指的是同一块地不会因为所有权主体的不同,而拥有不同的法律地位。所谓“同权”,指的是集体土地和国有土地的主体拥有相同权利。如果国有土地拥有出让、出租、抵押、担保、继承的权利,那么集体土地无需经过征收也应当拥有相同的权利。所谓“同价”,指的是相同区位的土地都应当依照统一的规则形成价格。比如,国有土地是按照市场价格出售的,那么集体土地也应当按照市场价格进行出售,而不是指不同的土地拥有完全一样的价格。“同一城市工业用地不是一个价”是很常见的,但这种价格上的差异是由具体的区位、当地的工商业发展程度、交易双方谈判能力等自然、市场和社会因素引起的,与制度歧视无关。

允许农村土地自由流转、抵押、交易买卖符合农民利益

首先,允许农村土地自由流转、抵押、交易买卖的本质,不是要逼迫农民必须流转、抵押和卖掉自己的土地,而是要将土地如何使用,如何收益的选择权和决定权归还给作为所有权人的农民,承认农民有权决定是否以及如何进行土地流转。事实上即使法律承认农民的各项权利,农民就不一定会大规模地进行土地的流转和交易,因为既然关系到自身以及家人后代的生存和发展,那么权利人肯定会在综合未来风险和收益的基础之上理性处理。

如果允许集体土地直接入市,原农村固定区域内封闭成员的集体土地所有制就自然会瓦解,所以反对集体土地直接入市。“以行政村为载体的集体所有制”是“改革烂尾楼”,是下一步改革的对象。如何进行改革呢?首先要完成1980年代农村改革“未竞的事业”,要按照“政社分离”的原则剥离行政村作为“集体土地所有者代理人”的职能,让其真正成为一个政治自治和公共服务组织。作为基层政权的村民自治组织是不能垮掉的;然后要按照“按份共有-股份合作”的原则让集体经济组织成为一个产权明晰、治理结构完善的法人。在这个集体经济组织内部,农民不但有自由建立和解散集体经济组织的权利,而且有带着自己的财产份额退出集体的权利。即农民与集体经济组织的关系应该是股东与公司的关系。农民可以以自己的财产入股集体,也可以转让自己的股份离开这个经济集体,甚至也可以重组、扩大或者解散这个经济集体。

应通过建立城乡统一的建设用地市场推动改革

目前实行的“城乡建设用地增减挂钩”制度没有跳出土地城市化的巢臼,不能解决人的城市化的问题。建议在未来的改革要跳出我们土地行政指标层层分解严格控制的思维惯性,突破土地财政的恶性循环,紧紧围绕人口城市化这个主线,在大量外来人口进城的地区,顺应市场规律放开控制,大量供应土地,使进城就业的农民都能安居乐业市民化。在农民大量举家离乡后,用税收等经济手段引导进城农民向留在村里的农民流转出售土地,国家财政资助开展大规模农田整理事业,使农田标准化、规格化,包括没有谋利动机地将空置的宅基地复垦。这样既顺利地实现了进城农民市民化,又使留在乡村的农民经营规模不断扩大,缩小了城乡差距,走出了城市化和农村现代化良性循环的道路。

这一反思和建议极有见地。但其所提出的这些建议与其上述所谈的五大观点基本上是背道而驰的。问题在于,如果不建立城乡统一的建设用地市场,不实行集体土地和国有土地“同地同权同价”,如何打破计划经济式的指标管制模式,又如何“顺应市场规律放开控制,大量供应土地”呢?(作者系中国侨联华商会副会长,摘自2014211FT中文网)

2005年下半年开始,天津市在“十二镇五村”开展在政府主导下试点“宅基地换房”,设计津郊近18万农民,其目的是在加快小城镇建设的同时解决建设用地指标不足的问题。

在“宅基地换房”模式下,农民按照规定标准以其宅基地就地换取小城镇住宅,原则上置换标准为每1平方米主房可止啊换1平方米商品房,每2平方米附房可置换1平方米商品房。这种置换的前提是不超出30平方米/人的基本标准,对于农民原居住面积折算后的超出部分,则给予农民一定货币补偿。

以华明镇为例,该镇共有宅基地12071亩,户均0.8亩。根据规划,新建小城镇需占地8427亩,其中规划农民安置住宅占地3476亩;剩余建设用地8595亩,其中4000亩通过挂牌出让。按照保守的100万元/亩计算,土地出让收益至少有40亿元,而华明镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金仅为37亿元。另外还有4000多亩进行产业功能区与设施农业区建设,包括3644亩进行复垦建设的设施农业区。

宅基地换房的积极意义体现在以下几方面:第一,总体改善农民的住房条件,使得农民获得可市场化的大产权房。在这个意义上说,农民财产实现增值;第二,解决政府建设用地指标的不足,使得政府获得更大发展空间;第三,改变农村宅基地闲置浪费状况,通过土地整理和合理规划,优化区域发展布局;第四,由于该模式下的建设用地置换范围较小,监管成本相对较低,复垦后的耕地质量变化更容比较。

但是,宅基地换房存在着明显的局限性:第一,由于这种城乡建设用地“增减挂钩”的区域范围较小,因此,一般只适用于城市周边土地转用后增值收益显著的地区,不适用于偏远农村;第二,宅基地换房只是一种单向改革尝试,缺乏城乡统筹的配套措施,很多农民“进城”后或者失业,或者缺乏稳定的工作机会;第三,由于农民进城后生活成本的上升,不少农民面临生存压力。

以葛沽镇为例,农民人均耕地约为0.8亩,补偿标准是5万元/亩的土地补偿款计算,每人可从耕地上获得补偿约4万元,再加上每人大约2.78万元的社会保险,每人总共获得补偿6.78万元。征地时,农民觉得补偿不算低,但征地进城后发现,暖气费、燃气费、水费、物业管理费几项基本支出每年就多出几千元,而城市物价水平也高于农村,农民反映吃老本、生活压力增大。

(摘编自“中西部城镇化过程中应妥善处理土地问题”课题)

城镇化“以城带乡”的重要特征之一是带来土地用途的非农化,如何在城镇化过程中,通过土地非农化实现相应增值,进而推动农村发展、农民增收,是亟待破题的重大问题。

2006年,安徽三王村被列入新农村试点,2007年,在9个自然村合并的基础上,进行了集中的村庄综合整治。合并后的新三王村占地仅为600亩,节约建设用地指标1600亩。节约出的建设用地指标,有1000亩通过增减挂钩的形式转换为国有土地,被阜阳市利用;还有600亩被村里留作产业用地,用于招商引资。为获得1000亩土地指标,阜阳市提供5000万元资金作为土地开发费用,在短短两个月内就完成618户拆迁工作,没有出现上访案例。

在产业发展方面,三王村主要抓三方面工作:第一,在农业方面,引入上海投资商,以土地流转形式进行农业规模开发,发展设施农业,条件是5年后这些设施无偿划归三王村;第二,在招商引资方面,三王村利用600亩建设用地优势引入服装厂、粮库和药厂,解决部分农民非农就业问题;第三,借助本地“杂技之乡”的传统特色,大力发展服务业,建设农村观光旅游基地。

在各级政府的支持下,三王村建设取得一定成绩,2011年农民人均纯收入突破7000元,远高于阜阳市5100元的平均水平。通过土地资源开发,实现从资源向资产和资本的转化,为农民自主实现城市化莫定了坚实基础。(摘编自“中西部城镇化过程中应妥善处理土地问题”课题)

一、统一法案

《美国统一协助搬迁和不动产收购法案》于1970年通过,旨在为由于高速公路建设进行不动产的购买和征收而产生的居民和企业搬迁进行更好的规划和安置,内容也涉及对项目和不动产评估的管理,法案主要适用于联邦政府拨款的高速公路建设项目。

二、购买和征收土地的过程

1.公众参与和环境评估。在涉及交通的项目动工之前,都要保证公众的参与机会,确保公众了解这些项目会带来什么样的结果,以及产生什么样的影响。政府要主动给公众了解项目的机会,而不是应公众的要求才而给予这样的机会。此外,还必须进行环境评估,对项目会给环境造成的影响进行评估,公众同样有机会就分析报告表达自己的意见。只有完成这两个必备阶段,才进入《统一法案》所规定的购买和征收阶段。

2.通知。将不动产收购的情况告知每一个私人所有者,是法定必经程序,不仅要让其知道政府要收购其不动产,而且要告知私人所有者所享有的各种权利以及收购的具体过程。

3.评估。政府会对不动产的价格进行评估,有几项保护措施确保私人所有者的权益。包括,一是评估员对即将进行收购的不动产评估时,私人所有者有权陪同参加,目的是指出可能影响不动产价值的不动产特征。二是对评估员资质有要求,评估员必须获得他所在州颁发的职业许可。三是评估员在他所评估的不动产和具体的项目上不应该有任何的私利,否则会影响评估结果的公正性和准确性。四是大多数的情况,评估员也不应该代表政府谈判一方进行服务。五是在初步评估完成之后,将会由第二名评估员对第一名评估员的工作质量进行复核或者是评估。

4.谈判购买。补偿金额确定后,政府向不动产所有者提出书面报价。在向不动产所有者提出公正补偿报价时,会提供一份有关评估报告的小结,政府会介绍补偿数额是如何计算的。一些情况下,政府也会提供评估报告的副本。不动产所有者和代表政府的谈判人员开始谈判,谈判进展顺利,私人所有者和政府会签署一个购买协议,交易完成。在交易完成之前,政府要向不动产所有者支付补偿数额,不动产所有者也要完成这种产权的转移。这一过程称之行政调解,因为是通过行政过程达成解决方案。

5.征收诉讼。如果谈判购买未达成一致,政府将会向不动产所有者出示最后的补偿报价,继而进入征收阶段。强制性征收是从向法院提起征收诉讼开始的,如果双方谈判失败,不能实现自愿购买的话,政府动用征收权必须是向法院提起诉讼,通过司法程序完成征收。是否征收,补偿数额,都由法院来裁判。在征收权的诉讼开始时,代表政府的律师会尽量司法和解。无法和解则进入正式的征收诉讼。一旦进入司法程序,政府就必须首先把预定的补偿金额存到法庭,或者支付给不动产所有者。庭审结束之后,法院将会做出判决,确定最终的补偿金额,另外也要裁定将把不动产所有权转移给政府。

6.搬迁。搬迁的过程和不动产收购的过程是并行的,在早期规划甚至在项目被批准之前就纳入考虑范围。整个搬迁过程的第一步是告知。告知被搬迁人搬迁之前有至少90天的时间,被搬迁人有申诉的权利和接受政府援助的权利。接下来是提供咨询服务。如果是居民,至少可以有一个条件相当的替代住所,替代住所必须是体面的、安全的、卫生的,也要足够大,住得下被搬迁的一家人,而且不超过他们的承受能力,否则的话不能强制他们搬迁。如果不能找到符合标准和要求的替代住所,法律也规定政府可以采取极端的措施为搬迁人提供住所,称之为最后手段

7.纠纷解决的行政途径。美国统一法案以及统一法案的执行条例都非常强调双方达成和解,从而避免案件走上法庭。无论是不动产的收购,还是搬迁,都是如此。考虑到促进双方尽可能在行政层面上将解决纠纷,所以相关的搬迁条例规定了行政申诉制度。被搬迁人如果对补偿金额不满意,可以有60天的时限进行申诉。当事人可以请律师,但通常情况是自己代表自己。尽管法律并没有规定被搬迁人可以向政府机构官员提出复议申请,但大多数州都建立了这样的制度。当事人也有权查阅政府所占有的与他们案件相关的记录和档案。行政复审结束之后,政府机构必须以书面形式做出决定,并解释原因。听取申诉意见的官员要全面考虑当事人提交的信息,并且进行全面、公正地审查,确保申诉人提出的所有问题给予了充分的考虑。为确保行政申诉的公正性,听取申诉意见的官员不应该参与过早期项目的决定过程。尽管联邦法律规定了要有行政程序解决纠纷,但是却没有具体指明是何种类型和方式,但是各州依据各州具体情况对行政程序作了具体规定。有些州会给申诉人再次申诉的机会,当事人可以上诉到行政法法官或专家委员会,有些州从一开始就把申诉的案件交给外部的行政人士进行审查。经过行政解决纠纷机制之后,如果被搬迁人仍然对行政机关裁决的补偿金额不满意,可以向法院提起诉讼。

8.信息公开。联邦政府和各州政府都有信息公开的法案,即阳光法案。征收案件中,个人有权获得所有和自己案件相关的信息,例外包括个人信息,比如个人的财务状况,企业信息,比如商业机密。征地案件中,人们往往最想要两类信息的,一类是不动产的评估报告,但是这一点在美国也有不同的意见,一些州政府认为,在所有不动产评估完成之前,这些信息都应该是被保密的。联邦政府并没有具体法案来表明自己在这个问题上的态度,但是联邦政府确实鼓励各州政府尽可能将评估结果向公众进行公开。因为如果人们越了解不动产的评估是如何做的,每个人都会从中受益,而且相对各方也更容易达成和解。但是美国很多州都选择不将不动产的评估提供给公众,要一直等到相关项目的所有不动产评估完成之后才公开信息。另一类就是别人获得了多少补偿,一旦不动产的评估价格和相关的搬迁补偿费用正式确定后,这类信息应对公众公开。(来源:新浪博客2012220日)

一、土地征收补偿的确定

(一)地价的确定

台湾地区官方确定的地价,有公告土地现值和公告地价两项。公告土地现值,是直辖市或县(市)政府对于辖区内的土地,依规定经常调查其地价动态、编制地价区段图并估计区段地价后,提经地价评议委员会评定而得。各地编制的土地现值表于每年11日公告,作为土地移转及设定典权时,申报土地现值的参考,并作为主管机关审核土地移转现值及补偿征收土地地价的依据。规定地价后,每三年重新规定地价一次,称为“公告地价”。台湾地区的地价评估主要分为三步:一是地价调查。抽查最近二年内土地市价或收益价格,作为确定标准地价的依据。二是确定平均地价。就地价相近及地段相连或地目相同的土地,划分地价等级,并就每一等级抽查各地市价或收益价格,以其平均数或中数为各该地价等级的平均地价。三是由各地区的地政机关报请,将平均地价公布为标准地价。考虑到地价在某段时期内过快上涨的情况,《土地征收条例》还规定:“地价申报满五年,或一年届满而地价已较原标准地价有50%以上增减时,就要重新规定地价”。

(二)补偿额的确定

根据土地征收时造成的实际影响确定补偿额。一是土地。征收的土地,按照征收当期的公告土地现值补偿地价。在都市计划区内的公共设施保留地,按毗邻非公共设施保留地的平均公告土地现值补偿其地价。这两项在必要时可以加成补偿。其加成补偿成数,由直辖市或县(市)主管机关比照一般正常交易价格,提交地价评议委员会于评议当年期公告土地现值时评定。二是建筑改良物及农作改良物。按征收当时该建筑改良物的重建价格估定。农作改良物补偿费,在农作改良物被征收时与其生长成熟时相距一年以内的,按成熟时的作物估定;超过一年的,按其种植及培育费用,并参考现值估定。建筑改良物及农作改良物补偿费,由直辖市或县(市)主管机关会同有关机关估定。其查估基准,由中央主管机关确定。三是土地改良费用。被征收土地公告前已领有建筑执照以及在农地上进行的土地合法改良部分,其已支付的土地改良费用,应给予补偿。四是合法营业损失。建筑改良物原供合法营业之用,因征收而导致营业停止或营业规模缩小的损失,应给予补偿。该补偿基准,由中央主管机关核定。五是迁移费。包括因迁移的标的物、人口、动力机具、生产原料、经营设备、水产养殖物或畜产等。该补偿基准由中央主管机关核定。

(三)补偿费的发核

补偿费由需用土地人负担,并由直辖市或县(市)主管机关转发,于公告期满15日内发给。发放完毕后,需用土地人将原始取得相关权利,原土地所有权人的他项权利将因征收而消灭。对原土地所有权人土地上他项权利的清偿,由当事人限期自行协议,直辖市或县(市)主管机关依协议结果代为清偿。若协议不成,补偿费将存入土地征收补偿费保管专户。原所有权人的权利义务,在应受补偿费发给完竣时终止。如果被征收人在征收公告期内对补偿估定有异议,将提交地价评审委员会复议。如果还不服复议结果,将依法提起行政救济。一旦结果有变动,其应补偿价差得于结果确定之日起3个月内发放。如果应受补偿人拒绝受领或无法受领,补偿费将在应发给期限届满次日起3个月内,存入保管专户保管,并通知应受补偿人。自通知送达之日起,受补偿人如逾15年仍未领取补偿费,则被收归国库。

二、区段征收与抵价地补偿

除基于“公益目的”的一般性征收外,还有一类比较特殊的征收方式,即区段征收。是由政府基于公共利益和相关法律,以征收方式强制取得一定区域内的私有土地及改良物所有权后进行的整体开发。

(一)区段征收与一般性征收的区别

区段征收是政府基于都市开发建设、旧都市更新、农村社区更新或其他开发目的需要,对于一定区域内的土地全部予以征收。区段征收的土地重新加以规划整理后,政府取得开发所需的土地及公共设施用地、国宅用地及其他可供建筑用地,原土地所有权人领回一定比例抵价地,再将剩余土地进行公开标售、标租或设定地上权,并将土地处分后的收入用于偿还开发总费用。区段征收实质上是一种具强制性、同时具合作性的整体开发方式。对原土地所有权人采取抵价地补偿方式,即由土地所有权人提供土地,政府提供开发费用。区段土地开发后,土地所有权人领回抵价地作为补偿,享受到土地利用价值提高、公共设施完善及生活品质提升等多重利益;政府则通过这种方式无偿取得公共设施用地、国宅用地及其他可供建筑用地,也节省庞大建设经费支出,便利都市发展。由此可见,区段征收是一种公私互利、政府与民众双赢的措施。

(二)区段征收的范围

下列情形可施行区段征收:一是新设都市地区在实施开发建设时;二是旧都市区为公共安全、公共卫生、公共交通需要或促进土地合理使用而实施的更新;三是都市土地开发新社区;四是农村社区为加强公共设施、改善公共卫生需要、或配合农业发展规划实施的更新或新社区开发;五是都市土地中的农业区、保护区变更为建筑用地或工业区变更为住宅区、商业区;六是非都市土地实施的开发建设。

(三)抵价地及其补偿

对抵价地原土地所有权人权利保障最重要的是抵价地补偿。按相关土地法律,抵价地由土地所有权人申请,以征收后可供建筑的抵价地进行折算来抵付地价补偿。土地所有权人领回的抵价地面积,由所辖直辖市或县(市)主管机关按其应领地价补偿费与区段征收补偿抵价总额的比率计算其应领的权利价值,并以实际领回抵价地的单位地价折算。抵价地面积,以征收总面积的50%为原则。如遇特殊情况,不得少于40%。如果进行过农地重划的,该重划地区部分不得少于45%。(作者系国务院发展研究中心农村经济研究部副主任,摘自《经济要参》)

 


 

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