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聚焦地方债务与投融资模式
  2015-02-06 09:55:00

主报告:探索更为高效的地方政府投融资模式

地方政府大规模负债融资的合理性

需要解决的问题:增速、结构与效率

顶层制度设计的改变与总量控制

发展完善地方政府建设债券制度

鼓励社会资本全面进入基础设施建设领域

探索更加均衡高效的地方政府投融资模式

观点荟萃

白重恩,马骏:地方债务管理体制改革之策

刘立峰:地方政府融资平台的规范发展与风险控制

潘功胜:城市基础设施融资应采取“地方税+市政债”模式

王永钦:地方政府融资平台改革与退出方案

周学东:地方债风险化解与市政债试点

刘尚希:化解地方债风险需做好分权改革

海外镜鉴

美国市政债券与日本地方债券观察

地方政府债务监管之国际经验比较研究

一是大部分债务的实际偿还都可以平摊到未来十五年以上的时间,无需短期集中偿还。基础设施建设使用寿命一般在五十年以上、投资回报周期一般在二十年以上。一次性投资可以为后代提供五十年以上的使用价值,因此通过负债建设然后由当代人和后代人逐年偿还债务,有利于实现代际公平。从这个视角看,地方政府大规模负债投资于基础设施建设合情合理。由于基础设施五十年以上的使用价值,由这些资产(以及这些资产的经济效益所推动的不断增加的地方财政收入)支撑的债务可以很便利的展期或者借新还旧。因而所有债务都可以平摊到所有年份,而不必担心集中偿付的压力。这种展期或者“借新还旧”不应被视为地方偿债能力出现危机的标志,它是投资基础设施建设所应该采用的融资方式。是在当前中国地方政府缺乏合法的长期融资手段的情况下的合理选择。

二是地方政府债务起点比较低,过去四年的债务快速增长有相当部分是在弥补地方基础设施建设投资不足的历史欠账。短期高增长并不会立刻造成沉重的债务负担。由于我国《预算法》禁止地方政府直接负债,除了1998年亚洲金融危机期间,中央政府对地方政府负债也一直持严格监管的态度。在这样的情况下,地方政府债务总量一直不高,2008年,为了抵御金融危机的冲击,中央政府首次明确鼓励支持融资平台建设,为地方利用融资平台搞负债投资扫清了政策顾虑。从此后,融资平台成为了经济刺激政策中最活跃的融资主体,地方政府债务出现了爆炸性增长,但如果把历史欠账考虑进来,实际上这种增长很大部分只是一种“补课”行为。

地方政府负债总体健康,但问题也很突出,主要是:总量增速过快、债务结构劣化,以及存在资金利用效率低下的隐患。“控制总量增速、调整债务结构、提高资金效率”应该是当前地方政府投融资体制变革的基调。

一是控制总量增速:地方政府债务的高增长速度不可持续,应逐步下调总量增速到与名义GDP增长同步的水平。如果地方政府债务继续按照过去两年的速度增长,只需要到20142015年,中国的政府债务就将超过GDP60%,从而进入债务危机可能爆发的区间。这可能引发较严重的资产泡沫,不利于宏观经济稳定。因此,在未来两到三年应将地方债务增长率控制在20%左右。在政府总负债达到60%的安全边界上限后,再将增速保持在与名义GDP增速相同的水平也即10%-15%的水平上。从而实现在2020年以前地方政府债务的良性循环与基础设施大规模建设的平衡。这就需要中央政府对地方债务水平进行有效的总量控制。

二是调整债务结构:地方政府融资成本日益提高,“融资方式创新”实际上恶化了地方政府的债务结构。地方政府债务中银行贷款长期占绝对多数。这种情况被诸多研究者简单的评价为“融资渠道单一”。随着中央对地方融资平台的不断规范清理,以及地方政府越来越庞大的债务总量,银行贷款可以增长的空间已经非常有限。这种情况下,地方政府不得不采用“融资方式创新”的方式来获得更多的资金。但这些创新方式在绕过监管的同时,融资成本也大大增加,导致地方政府的债务结构不断劣化。

三是提高资金效率:融资平台容易滋生暗箱操作的腐败,容易在工程建设中形成区域垄断。当前的地方政府投融资体制一方面受到地方政府的绝对控制,在人员任用和财务管理方面受政府领导个人意志的影响很大;另一方面,它是独立的企业法人,财务数据并不纳入政府财政管理,资金运作方式不公开,很难被有效的监管;第三个方面,融资平台在其投资领域可以凭借政府支持形成区域内的垄断优势。这很可能会将资金利用效率低下和腐败问题掩盖起来。地方政府的负债投资行为是否会引发偿债危机,从根源上说,是由资金的使用效率决定的。如果资金能够得到高效使用,那么再大的投资最后也能收回,也就不会产生偿债危机。如果效率低下,腐败横行,那么即使负债投资的数额比较少,也可能会发生偿债危机。因此,提高资金的使用效率与总量控制、结构优化一样,是改革完善地方政府投融资体制必不可少的一环。

一是实事求是的承认地方政府负债和担保的合法性,为投融资体制各项改革建立法制基础。在地方政府的负债已经接近GDP40%,成为了一个全社会乃至全世界关注的问题的情况下,仍然坚持在法律文本中规定地方政府不得负债和不得为债务提供担保,明显有悖于中国经济改革的一个基本原则——实事求是。这让很多调控改革措施名不正言不顺,毫无必要的提高了地方政府投融资体制改革的制度成本。《预算法》和《担保法》中的相关条款应该会被很快修改。

二是增加地方政府债务的透明度,各级政府要形成定期的制度性审计报告,接受上级和公众监督。地方债务已经是地方财政收入的3-4倍,对地方经济发展和财政预算平衡具有举足轻重的作用,这种情况下,突击性的审计应该向制度性的定期审计转变,中央检查式的审计应该向地方主动统计并报告公布转变。省和地市两级政府应该每年公布一份地方政府负债情况的统计或审计报告,不论以何种名义、哪个主体、什么渠道形成的债务,不论是负有偿还责任的还是担保责任的债务,都应该列入到报告中来。在条件成熟的时候,各地还应该编制并公开地方政府资产负债表。这是控制债务总量、优化负债结构和提高投资效率的必要前提。

三是中央政府对地方政府债务进行总量控制和额度分配。中央应该根据中央经济发展战略、国民经济五年发展规划、城镇化发展规划等等统筹全局的战略和规划,以及各地的综合财力,来确定每个省市自治区的债务上限。无论是以何种主体的名义负债,只要地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务,按一定比例计入债务总量。把总量控制住,整个债务的风险就不会出大问题。

中央在规范地方政府融资行为的时候,既要堵,也要疏。中国现有的“城投债”就是一种很好的基于“疏”的理念的制度创新,通过让融资平台公司发行企业债券的形式来获得基础设施项目建设资金。这种债券由于有地方政府的信用作为担保,又经过国家发改委审批合格,因而安全性很高,利息很低,甚至要低于商业银行的贷款利率。但与真正的市政债比较起来,城投债目前主要有期限短、规模小、对公益性基础设施建设的支持性不强等缺点。因此,可以借鉴发达国家特别是美国的市政债券制度,对城投债制度做如下改革:一是延长城投债偿还期限,将用于建设长使用寿命的基础设施的城投债偿还期限放宽到20年以上。二是在控制地方债务总量增长的前提下,大幅度扩大城投债发行规模。优化债务结构,减少信托、P2P等高成本债务在新增债务中所占比例。三是建立类似于美国的“一般责任债券”制度,由地方政府直接发行期限在20年以上的纯公益性基础设施建设债券,由财政资金负责偿还。

通过大力发展非债务融资,鼓励社会资本进入基础设施建设领域的方式,可以在不增加地方政府债务负担和风险的情况下,解决建设资金短缺的问题。

一是投融资主体多元化是有效化解地方债务系统性风险的必由之路。“融资主体多元化”比“融资手段多元化”能够更好的解决地方融资需求与财政约束之间的矛盾。融资手段的多元化通常是在中央政策框架下让地方政府的融资需求得到更好的满足,实质上就是在不断完成政府融资责任的扩大,随之而来的债务风险也在不断扩大。在这种情况下,用融资主体的多元化来配合融资手段的多元化,才能实现地方政府投融资体制的均衡发展。地方政府作为一个单一的投融资主体,它的融资方式不宜过分的“多元化”,而是应该被限定在低成本低风险的融资及手段范围内,让社会资本参与的多元化的融资主体去利用多元化的融资手段来建设不同种类、不同地域的基础设施。社会资本广泛参与城市基础设施建设是发达国际普遍经验。在发达国家,民间资本进入基础设施投资领域是极为普遍的如在奥地利,民间资本在基础设施领域的投入比例高达84%。美国2007年的数据显示,政府在基础设施领域的投入占比为32%,剩余的68%均由民间资本来完成。这也显示出美国政府在城市基础设施领域的投入占比远低于民间资本。当前,政府以及政府控制国有投融资平台的投资在基础设施建设中占据了绝大部分的比重是造成地方政府债务近年来迅速攀升的主要原因。借鉴西方国家的已有经验,增加社会资本在基础建设中的比例,是中国顺利推进新型城镇化进程的必然选择。

二是新型城镇化基础设施建设存在10-20万亿的资金缺口。2010年发布的《中小城市绿皮书》推测,到2020年我国城镇化率将达到60%左右,意味着有2.5亿农村人口进入城镇工作生活。同时,城镇化将产生巨大的资金需求,预计社会保障和市政公共设施支出共计将超过30万亿元。传统城镇化与信息化浪潮结合,将在城市基础设施领域创造出不少于10万亿的投资需求。从已披露的数据来看,2012年底全国开建智慧城市的城市数超过400个,前期网络和数据平台等基础设施建设投资规模预计会超过5000亿元。根据国家信息中心的预估,十二五期间将有600-800个城市将建设智慧城市,总投资规模将达2万亿元,预计到2020年,对智慧城市等信息化基础设施的投资将会超过10万亿。如果中国的政府债务规模要控制在GDP60%左右,则到2020年可新增的政府债务不会超过20万亿。这样,在政府安全的负债空间范围内。预计到2020年,中国在推进新型城镇化过程中将面临巨大的资金缺口。这部分资金,大概在 10-20万亿之间,这个缺口只能由社会资本(民资和外资)来加以补充。

三是政府大力支持社会资本进入基础设施投融资领域的态度已十分明显。十八届三中全会《决议》提出:“建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。”中央已充分认可了地方政府债务的安全性和合理性。未来中央对地方负债建设基础设施的需求无疑将会以疏导为主,投资于中国的地方债安全而且具有广阔的前景。

对中国来说,目前的问题是银行贷款占据的比例太大,一旦中央政府严管银行贷款,由于缺乏有效的适合基础设施建设特点的融资手段,地方政府不得不用很高的利息来负债建设。所以,真正有效的改革措施,不是让地方政府不断的搞“融资工具创新”来躲避监管,而基础设施建设需要的是长期的、低成本的资金。为此,需要同时借鉴英式和美式地方政府投融资体制的优点,加强市政债券和社会资本在为基础设施提供资金支持方面的力度,形成对银行贷款的有效替代,建立一个更加均衡的和有效率地方政府投融资体制。

在这样的机制下,类似于美国“一般责任债券”的公益建设债券和政策性银行贷款共同为地方那些纯公益性的基础设施提供超长期低成本的资金支持;由大量的专业化、规模化的社会资本投融资主体来负责为那些可以主要通过收费和土地增值回报取得效益的基础设施融资建设;在这两者之间,城投债和商业银行贷款共同为地方政府投融资平台负责的项目提供资金支持,可以是偏公益性的,以补充公益债券和政策贷款对公益性基础设施的支持力度,也可以是准公益或半公益性的,与社会资本主导的投融资平台竞争,互见短长,共同促进资金利用效率的提高。(来源:《改革内参》311日)

 

一是由财政部对地方政府的风险指标进行详细分析,选择一批偿债能力达到标准的城市,允许发行市政债。二是立法规定地方政府债务的上限,并规定地方政府发债所筹得的资金必须用于资本性项目,不得用于经常性支出。地方政府的经常性预算必须平衡。三是通过立法,明确宣示中央政府对市政债的偿还不承担责任。四是对部分有系统性风险的大城市违约案例,应该采用在中央或省级政府支持下的债务重组方式,降低违约对投资者的损失和风险在金融市场上的传导范围。五是在被允许发行市政债的地方,地方人大必须建立其对发债和偿债能力的自我评估和约束机制。地方政府必须对地方人大、公众和资本市场公开详细的财政收支、资产负债表、偿债能力指标的信息。六是提高市政债的信用评级可信度。建议加快制定信用评级以及征信等方面的法律法规,强化评级机构信息披露,及时公布评级流程、评级努法和评级结果的变化。加强评级机构的独立性,防范利益冲突。七是省级政府可以考虑借鉴美国俄亥俄州的经验建立对下级地方政府违约的预誓体系。这个预警体系可用来对已经发行市政债的地方政府的信用风险进行动态评估,如果超出一定风险底限,省级政府就给予警告,通过警告来影响这个地方政府的融资成本和融资能力。八是由中央审计部门负责对地方政府公布的财政收支、资产负债表和偿债能力数据的真实性进行审计并公布结果。并要求地方政府披露若干中央规定的隐性债务数据(如养老金缺口等)九是允许地方直接发债的改革的同时,应该赋予地方若干税收立法权,并建立比较稳定的一般性转移支付公式。中央向地方的转移支付应该大部分由透明的公式来决定,减少随意性很大的专项支付。十是减少上级政府要求下级政府增加支出责任而不同时予以相应的财力支持的做法。中央与地方之间支出责任的划分必须以法律形式明确下来,其中应该包括禁止上级政府在不提供财力的情况下随意要求下级政府增加支出责任的条款。十一是银行可以率先对不同信用级别的市政债采用不同的风险权重,从而对较低质量的市政债要求有较高的收益率来得到补偿。(摘自中国改革论坛网,作者系清华大学经济管理学院副院长、德意志银行大中华区首席经济学家)

 

(一)增强地方政府的可支配财力

一要促进财力与事权相匹配。调整中央与地方财权事权关系时,适当“上移”部分地方政府基本公共服务事权。凡属中央和省政府承担的财政支出,中央和省级财政应切实加大财力保障力度,不得转嫁给下级财政。二要赋予地方政府必要的财力。要积极培育地方税主体税种。地方税主体税种的选择主要有三个:一是营业税。二是不动产税,将房地产税、土地使用税合并为不动产税后,由于计税依据、税率、课税范围等发生变化,不动产税数量将会有显著增加。三是城市维护建设税

(二)完善融资平台的体制机制

一要实现准确定位。政府融资平台应该定位为:以政府出资和公共资源为依托,以市场化方式运作,承担特定基础设施和公共服务融资与建设任务的“特定目的公司”。融资平台的性质应当是非营利性机构,或具有政策性功能、完全按市场规则运作的公司。政府融资平台主要承担准公益性项目的投融资责任,由项目自身收益偿还债务,必要时政府给予适当财政补贴。部分纯公益性、准公益性和经营的项目也可以由平台公司进行“肥瘦搭配”的“打包”融资。主要的公益性项目,则应该依靠财政投入,通过发行政府债券从公开市场融资,并以地方政府财政收入进行偿还。

二要完善法律法规。制定专门性的法律,明确界定融资平台的性质、职能、组织结构、业务范围、融资方式、运作机制和信息披露;在法律上明确规定,建立政府融资平台的注册登记制度,设定地方政府融资平台的注册登记程序,并由省级政府债务管理机构行使注册登记管理职能;确立一级政府一个融资平台的体制,杜绝各地方政府通过多设融资平台多头举债的问题;进一步完善《预算法》,明确将政府对融资平台的财政出资纳入地方预算管理;加重政府担保行为的责任后果,遏制政府担保泛滥的趋势。

三要健全治理结构。消除地方政府对融资平台的行政干预,使之成为合格的市场主体;加快建立健全法人治理结构,变行政性治理为公司制治理;推动平台公司融资行为的市场化,降低平台公司对地方财政的依赖性;引导融资平台完善内控制度,健全风险管理架构,塑造负责任的主体形象;重点培育融资平台的市场功能和企业信用,逐步弱化政府信用。

第四,培养市场主体。积极吸纳民营资本进入融资平台,促进融资平台主体多元化。建立有效的制度提高公私合作方式的运行效率,保障参与者的利益,包括完善管理机构设置、招投标制度、价格机制、质量稽核制度和风险防控机制。

(三)建立地方政府的债务监管体系

一要建立健全统一的债务管理制度。中央政府应尽快建立全国统一的债务管理制度,从法律上规定地方政府的举债权限、举债方式、管理机构等内容;建立规模控制和风险预警机制。确定制度约束和行政控制相结合的债务管理模式。明确地方政府债务管理机构为财政部;政府的债务必须纳入预算管理,报同级人大批准;健全地方政府债务监控体系,建立以人大、财政、人民银行等为一体的全方位的监控体系。

二要建立债务的监测和预警系统。一是建立评价指标体系。二是确定评价标准。三是建立风险评价监测系统。四是进行实际监测评价。要重点关注低级别政府和欠发达地区的债务风险状况。重点关注评价指标的异动。(摘自《经济研究参考》,作者系国家发改委投资研究所)

现行融资模式存在的主要问题。一是目前地方政府一方面具有较强的融资动机,另一方面受预算法限制又不能直接负债,债务主体(融资平台)和资金使用主体(地方政府)脱节,相应弱化了地方政府的偿债责任,容易导致过度负债。二是尽管用土地未来增值收益融资在方向上并无不妥,但在利用方式上仍显单一;同时土地增值收益分配也不尽合理,一方面偿债来源过度依赖土地出让金,另一方面失地农民社会保障等长期利益补偿还需加强。三是财政制度特别是预算制度不健全,地方财政没有有效分离经常预算和资本预算,既难以落实偿债责任,也可能导致资本支出挤占经常性支出,不利于增强地方政府融资的财政纪律约束。四是在上述体制机制障碍的制约下,融资行为不够规范和透明,融资平台多头负债、交叉担保、土地经营权重复抵押等现象时有发生。

未来应采取“地方税+市政债”模式。预算法修改要经过一系列法律程序,财产税等地方税推广和积累要有一个过程,短期内“地方税+市政债”机制难以一步到位,现阶段可在稳步推动新机制建立的同时,侧重扩大地方政府自主发债试点,也可按规范的市政债要求,通过改造城投债、市政项目收益资产证券化等途径,为市政建设提供资金。在扩大城市基础设施融资渠道的同时,关键是加快配套改革,增强偿债能力和债务约束,防范潜在风险。一是致力于增强地方政府的偿债激励,可将自主发债权、地方税扩权、平台贷款证券化等试点,与地方政府性债务透明度建设和风险挂钩。二是积极研究探索土地流转制度改革,形成城市基础设施建设、公共服务水平提高和土地增值收入增加相互促进与良性循环的正向激励机制。三是结合新一轮财税体制改革,加快培育财产税、资源税等相对稳定的地方新税源,减少对土地出让金的过度依赖,促进形成稳定、规范的地方政府性债务偿还资金来源。四是强化风险约束。在财政纪律约束上,以地方政府性债务审计为契机,逐步建立包括跨年度资本预算在内的全口径预算制度,明确地方财政经常性和资本性收支的界限,编制完整的资产负债表予以公布,并在此基础上探索建立地方政府辖区财政责任制度;在市场约束上,以强化地方政府财务信息披露为抓手,完善评级制度,引入非商业性专业机构评估地方政府资产负债状况;在民意约束上,可借鉴国际经验,通过减免投资收益所得税等措施,鼓励当地居民对当地市政项目融资。五是加快对民间资本开放交通、教育、医疗等领域,推进资源和公共品价格改革,探索多种形式的公私合作,鼓励政府购买公共服务,调动多方积极性增强城市基础设施供给力。(摘自中国金融四十人论坛,作者系中国人民银行副行长)

 

地方政府融资平台是地方政府在城市化和经济发展过程中的一种金融创新。在一个金融市场高度不完全、法律制度和产权保护制度不健全的国家,基于土地及其衍生品的金融资产为金融市场提供了相对安全的资产。在过去十多年的时间里,这种金融创新为中国的基础设施建设和城市化提供了比较有效的融资方式。这种融资方式的实质是,利用比较优质的资产(土地及其衍生资产)作抵押品,通过打包和证券化的方法,充分发挥杠杆作用,缓解融资约束。但是,证券化的实质是通过资产池和分级将对信息敏感的资产,变成对信息不敏感的资产,以此来提高市场的流动性和交易量。这实际上降低了金融体系的透明度,使得人们不再关心作为抵押品的资产的质量,这同时会增加系统性的风险。

地方债的最优透明度管理

一是对于地方债的管理,证券化和金融市场流动性的实质在于低透明度。假定中国经济的基本面在未来若干年内还比较稳健,抵押品价值还相对比较高的情况下,不宜过早地增加透明度。

二是中国实际上已经存在一个影子银行系统,最优透明度管理政策就变得更加重要。对影子银行的挤兑使得美国陷入2008年的金融危机。影子银行的挤兑就是因为雷曼兄弟公司倒闭作为一个坏的消息(bad news),使得原来对信息不敏感的资产突然变得对信息敏感起来,流动性突然枯竭起来,经济中的各个部门纷纷开始去杠杆化,使得经济陷入了恶性循环。

中国金融体系的最优设计

中国要实现没有泡沫的经济发展,一方面要对房地产市场进行严格的规制。另一方面,也要发展适合中国的金融体系。中国未来的改革,应该在利率自由化的同时,积极发展债券市场,既可助企业融资,化解过剩的流动性,也可为投资者提供更可靠的保值、增值的金融资产。目前背景下,应该充分发展具有优质抵押品的地方政府债券和企业债券。在中国这样法律制度不健全的国家,债券是一种对信息不敏感的资产,对制度要求较低,是相对安全的资产;债券不仅为地方政府提供替代的融资手段,还为居民提供可以充当抵押品和保值手段的安全资产,将房地产承载的过多的金融功能剥离掉,有利于化解房地产泡沫,挤入实业投资。

制度结构决定最优的金融结构,金融结构又决定一个国家的产业结构,最优的发展模式要在这三者之间实现很好的匹配。中国的制度结构使得中国比较适合发展债券为主的金融体系,而制造业将是中国未来几十年甚至上百年都要发展的行业。中国只要吸收国际发展的经验和教训,通过金融体系的改革和相关的改革,完全可以实现没有泡沫的增长。(摘自《东方早报》2013-11-12,作者系复旦大学中国经济研究中心副教授)

 

为了不引爆地方政府债务存量风险,必须确保现行地方政府性债务的资金链不能断裂。因此,面对当前地方债务风险,我们要逐步堵住各种隐性债务的“关后门”,另外也要开启地方政府融资的“正门”,市政债就是一个可行的选择。

地方政府融资可持续应具备的条件

从国际成功案例看,确保地方政府债务可持续的条件至少有三个:预算约束、激励相容、信息透明。三个约束条件互为支撑,互为补充,构成坚实的财政约束。预算约束是最为根本的条件,堪称防治地方政府财政支出失控的总阀门。做好预算约束,需要厘清中央与地方政府的财政关系,包括债务发行机制、风险约束(分担)机制等。激励相容是处理外部性的机制,旨在激励地方政府在产生正外部性的领域(如医疗、卫生、教育等)增加支出。激励相容的主要内容是使地方政府收入(偿债来源)和支出相匹配,形成债务可持续性发展的机制,包括偿债机制等。信息透明是债务工具的内在要求,旨在克服信息不对称问题。有效的信息揭示机制包括信用评级、信息披露等内容,它们是构成债务可持续的基础设施。国内现有融资方式中,具有代表性的融资方式有地方债、融资平台贷款和城投债三种。地方债、城投债虽然具有较为明显的预算软约束特征,但在中央政府审批制下控制规模,目前的风险尚属可控。融资平台贷款在三个条件中的表现都是最弱的,但总体规模却最高,它提升当前我国地方政府融资的整体风险水平,降低地方政府融资的可持续性。

市政债是未来地方政府融资的主要工具

一是从发行机制看,市政债采取自主发债、总量控制、市场定价,从源头上缓解了审批制带来的预算软约束问题,同时在此环节上对债务规模进行规则管理(如债务上限),切实管控整体债务的系统性风险。二是从监管机制看,市政债由市场和政府财政部门多方监管,市场更多地从信息披露、信用评级角度监管,政府侧重于从债务规模、资金使用角度监管。三是从偿债机制看,市政债强调财政收入与支出的匹配性,将房产税等地方政府征收效率高的税收作为偿债资金的合法来源,使之与地方公共服务质量挂钩,实现举债支出与收入激励相容的良性循环,从而改变过度依赖土地财政的不可持续现状。同时,在财政支出方划清地方政府的事权,改变地方政府多领域、全方位投资的不可持续现状,令其有序退出市场竞争领域,专心从事社会公共服务,切实投向体量大、周期长、公益性强、市场主体难以承担的项目,做到支出有据有度。四是从救助机制看,建立偿债基金是保证市政债偿付的国际通行做法,通过立法规定偿债资金的来源,对使用税收偿付本息设定限额和比例,将部分项目收益定期转入偿债基金,做到按时偿付债券本息。(摘自2014年第2期《中国金融》,作者系中国人民银行南京分行行长)

 

房产税应定位为调节性税种,即调节住房消费行为和抑制贫富差距,而不能将房产税设计为普遍征收的税种。房产税未来在全国范围内实施的方向明确,但是在现阶段结构性减税的政策背景下,应当把征收范围限定为富裕阶层,将房产税收入用于保障房建设。过去总是存在“一放就乱,乱了就收,收了就死”这样的死循环,破解的办法就是要做风险评估,还要做分权改革。

如果相关措施得到实质性推进,可以倒逼改革,加快政府职能转变。允许地方政府发债,要做好风险评估,厘清地方政府发债权限边界,做好分权改革。

今年财税体制改革的主要任务是建立全面规范公开透明的预算制度、推进税制改革。从改革的顺序上说,这是一个正确的选择,可为以后的改革打下基础。在预算制度改革中,特别强调预算的全口径,公开、透明以及专项转移支付减少三分之一,这些都抓得到位。以后收入预算不能变成一项刚性任务,应该根据经济的实际情况,能完成多少就完成多少,依法征收,可以避免收入预算执行的过程与经济的波动过程形成叠加。与此相联系的是建立跨年度的预算机制和中期财政管理规划。

要重视完善地方政府投融资机制,地方政府性债务必须放在这个框架下考量。应考虑我国现在的发展阶段,特别是城镇化建设,要考虑中央与地方事权的划分。如果社会基础设施的建设等事务,中央与地方权责搞不清楚,那么地方政府的投融资机制就很难定位。债务是手段,借钱是为了投资,投资的责任有多大,是否最后由中央财政兜底,这些问题都需搞明白。笼统地讲地方政府发债自主权带有较大盲目性。

当前的税制改革应以稳定税负为原则,既不能税负越来越高,造成民众“税收焦虑”;也不能税负越来越低,扩大财政风险。税制改革要分步实施,不能急于求成。今明两年的任务应当是完善整体设计,为税制改革起好步、开好头。从税种来看,达成共识的“营改增”今明两年应加快推进;大家对资源税改革、消费税改革存在一定共识,需要整体部署,加快实施方案的设计和完善,争取今明两年启动;房产税、个人所得税等争议较大的改革应当先立法,通过立法过程化解争议,从而形成最大共识。

房产税应该定位为调节性税种,即调节住房消费行为和抑制贫富差距,而不能将房产税设计为普遍征收的税种。房产税未来在全国范围内实施的方向明确,但是在现阶段结构性减税的政策背景下,应当把征收范围限定为富裕阶层;同时,将房产税收入用于保障房建设。(摘自20140308日《中国证券报》,作者系财政部财政科学研究所副所长)

 

美国的市政债券——分权制国家地方债券融资制度的典型代表

市政债券是美国等一些发达国家的地方政府及其代理机构为市政建设和基础设施项目融资的主要工具。为满足地方政府公共物品配置职能,并实现大规模公共投资的代际公平问题,其法律允许州和地方政府进行等债务融资。美国拥有世界上最发达的市政债券市场,其市政债券市场规模大致相当于国债市场的一半和公司债券市场的四分之一,可以说市政债券市场是最小的债务工具市场。美国的市政债券具有两个重要特点,一是市政债券的利息收入享受税收优惠,二是一半以上新发行市政债券进行了保险。

美国市政债券的发行体:包括政府、政府机构(含代理或授权机构)和以债券使用机构出现的直接发行体。大多数的地方政府和地方政府代理机构都通过市政证券进行融资。通常情况下,政府机构在组建过程中,就通过立法对发行债券的权力给予了明确的界定,对债券发行规模也有一定限制。市政债券项目涵盖了教育、交通、公用事业、福利事业、产业补贴以及其他项目。

美国市政债券的投资者包括:个人家庭、货币市场基金、共同基金、保险公司、银行、银行年金信托以及封闭式基金和其他投资者等。联邦政府对个人投资者的市政债券利息免征所得税。由于税收政策和市场风险的约束,商业银行持有的市政债券比例近年来持续下降。保险公司持有的市政债券比例则随着公司业务波动和经济景气循环而变化。养老基金和外国投资者由于不需缴纳联邦收入税,无法享受在购买市政债方面的优惠,因此,一般不投资市政债券。

日本的地方债券——集权制国家地方债券融资制度案例

日本的地方债券包括地方公债和地方公企业债两种类型,其中,地方公债是日本地方债券制度的主体。地方公债是地方政府直接发行的债券,主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业;地方公企业债是由地方特殊的公营企业发行、地方政府担保的债券,使用方向主要集中于下水道、自来水和交通基础设施等方面。

日本的地方公债发行要制定地方公债发行计划,在决定允许发行的债券金额和用途的同时,还需要确定债券的持有人即债权人以及资金的分类。总体来看,投资购买地方公债的资金渠道主要有:政府资金、公企业金融公库资金和民间资金等。般来说,政府资金占大约50%,公库资金大约占 10%,市场资金大约占40%

从投资者角度来看,由于日本地方债券的大部分,不作为一般投资者的投资对象,只有以公募方式发行的大都市债券和以非公募方式发行、但通过证券公司买卖的地方债券是一般投资者的投资对象,其发行额约占地方债券的30—40%.也正因为如此,证券公司柜台市场交易的地方债券大部分是非公募地方债券。

就实质来看,日本的债券制度可以说是带有私下协调性质的财政性融资制度。就大部分的债券融资而言,只有债券工具,而没有形成真正意义的市场。从融资制度演进的角度来看,可以说虽然有了标准化的债券工具,但由于发行之前已经确定了购买对象,并非针对不确定性的潜在投资者,仍然属于偶然的交易活动,而非经常性、规律性的市场。政府的管理活动也不是事先基于风险控制的资格性审核,而是对于交易双方的买卖活动的某种公证”‘认可,或者是作为最后债务人的对自己未来可能承担的偿还责任的某种限定。这种计划性而非市场性的债券工具虽然具有一定的优势,但也存在诸如集中风险等问题。

日本地方公债与美国市政债券——不同类型地方债券制度的系统比较

日本的地方公债制度代表中央集权性国家地方债券发展过程中的某些过渡性债券市场制度安排,而美国的市政债券代表着分权制国家的地方债券市场制度。

(一)地方市政机构债券制度的基本概念。从内部构成看,日本的地方债券划分地方公债与地方公企业债,美国的市政债券分为一般责任债券和收入债券。地方公债和一般责任债券是真正的政府债务;而地方公企业债和收入债券既具有部分政府债券的性质,也具有部分企业债券的性质。从债券募集与交易方式看,日本的地方债券和美国的市政债券基本上是以私募方式募集的。从交易的性质看,日本地方债券的发行则带有一定的财政转移支付及互助性质,不完全是真正意义上的市场活动。美国市政债券发行和交易属于真正的市场行为。

(二)地方市政机构债券的发行审核或批准。日本地方政府及其代理机构发行债券,不仅要本级愿意或同意,还需要经过上级政府的批准或审核。在美国等分权制的国家,地方政府只对本级立法机构负责。由于美国的市政债券是以当地纳税人的一般税赋为保证的,地方政府在决定发行一般责任债券时,一般需要选民的投票同意或议会的审查批准。

(三)地方市政债券的偿还机制。日本存在双重保证的偿还机制安排,地方政府作为债券发行或担保者是第一次、法律和制度的偿还人,中央政府是二次的、行政和道义上的偿还人。正因为如此,日本财政的赤字率持续居高不下。从分权制国家经验看,美国、英国、澳大利亚等国家将地方主体税种设为财产税。责任债券的投向基本上是公路、垃圾处理等非盈利性项目,虽然一般不能直接产生收益,但实际上通过增加城市的土地价值的正外部性而形成社会收益、并产生政府的间接收入。通过开征财产税,政府分享由于公共设施投资带来的城市土地等财产升值的部分收益,为市政债券偿还形成基本对应的可持续的税收来源。以财产税作为主要地方税种的分税制安排形成了良性发展机制。美国的地方政府受立法机构有效监督,财政与融资部门相互分工,形成有效的债务约束机制,债务规模有一定的限制和约束。(来源:智库文档2014-02-21

一、两种举债模式

在任何国家地方政府举债都程度不同地依赖于市场约束,国际经验地方政府存在两种举债模式:一是市政银行贷款。这种方式的约束能力相对较弱,主要特征包括:(1)市政银行建立与地方政府持续和稳定的关系;(2)市政银行起到代理监管的作用,但是,除了在大量贷款下,这可能是无效率的;(3)市政银行运作以捆绑服务和捆绑价格为特征。二是市政债务市场。这种方式的约束能力相对较强,主要特征包括:(1)以竞争为基础。每一债券都受制于竞争性要价,这为大的、基础好的市政发行者带来大量存款。(2)以公共监管为基础而不是代理监管。其信用价值取决于市政金融信息的公共披露;(3)来自市政债券的捆绑服务在市政债券市场上是分类交易的。市政当局可以决定获得来自不同机构而非市政银行的咨询服务。且能以竞争性要价为基础来购买,因此降低了项目成本。

二、从上级政府控制和监管的角度分析,制度安排框架可以总结如下:

一是弱控制(或者纯粹市场规则约束)框架:这种类型的控制,上级政府不直接参与地方政府借贷的任何事务,相反地,它依靠市场力量来确保地方债务的管理,控制和纪律化。为使这一控制系统有效运作,必须满足一定条件,包括:自由和公开的金融市场,地方债务和偿还能力信息的可获得性,没有上级(中央)政府救援的预期。采用这种方法的主要国家有芬兰,法国,葡萄牙,西班牙和美国等。但是,发展中国家通常不能满足这些条件。

二是直接行政控制框架:上级政府直接控制地方政府的借贷,包括限制债务规模和外部借款,审批特殊投资项目。这种方法被诸如澳大利亚、加拿大、爱尔兰、日本、西班牙、英国等发达国家和诸如阿根廷、玻利维亚、智利、哥伦比亚、印度、墨西哥等许多发展中国家所采用。优点是上级政府能更好的控制总体的国家债务水平,包括外部债务水平。缺点是这种方法降低了地方政府根据地方情况制定投资决定的自治性。

三是合作控制框架:地方政府借贷的限制由上级政府和地方政府协商确定。一项协定在有关总体赤字目标,收入和支出增长,对地方政府债务的控制等方面达成。这里有来自发达国家的例子,如在加拿大,市政府是受省级规定和省级部门或机构的直接行政审批过程限制的。但是,这要求政府间具有有效的合作。在缺少合作的情况下,比如哥伦比亚的经验表明这种方法是不能阻止过度债务的。

四是基于规则的控制框架:地方政府的行为由宪法,法律或规章所明确的多种规则界定。这些规则可能明确对允许借款水平、债务偿还能力的限制、规定限制借款的类型(如资本项目)以及其它限制。这种方法是透明的,它对所有地方政府都一视同仁。但是,它激励了地方政府通过设计安排以避免或逃避规定,如将当前支出重新分类为资本支出、建立非预算机构甚至政府自有企业、依靠欠款偿还债务等。这种方法能否成功取决于对遵循规则的监控能力。

三、地方政府债务管理应遵循的原则

一是“黄金法则”。即在经济运行周期,政府借贷只能用于投资,而不能用于当前(消费)支出。黄金法则在实际应用过程中,通常通过平衡预算规则实现。比如,在美国,所有地方政府都要求平衡预算。

二是“可持续投资原则”。即在经济运行周期,公共部门的净债务占GDP的比重必须控制在稳定和谨慎的水平。在大多数国家,贷款总量被严格控制。比如,在德国,债务大小必须与其财务能力成正比;为了可持续投资,不仅要考虑显性债务,还需要考虑隐性和或有债务。

三是“市场约束与上级(中央)政府控制相结合原则”。在美国,即使将所有地方政府都要求平衡预算这项要求写入宪法,其对借款的实际限制作用也是有限的。通常这一要求只适用于财政预算,但不包括社会保障和资本支出。在某些情况下,这一要求只是指事前制定的预算方案,而非实际的预算;另外,还可能存在其它免责条款,包括预算外的资金来源。因此,必须通过有效的市场纪律实现约束政府举债。

四、国际经验

1)美国

美国的方式总体上可以描述为市场约束。在美国,多数地方政府被宪法或条例禁止出现预算赤字。然而,多数州及地方政府被允许发行长期贷款,这些贷款可投资于公路、下水道系统或排水工程等基础设施建设。这样做的原因是,当前税收不一定与当前支出的需求相匹配。事实上,地方政府有各种各样的债务工具。除一些特殊情况外,州和地方政府均可贷款。州和地方政府可直接参与资本市场,发行债券。在资本市场中,地方政府比其他贷款者更有优势,这是因为政府不会对投资地方政府债券所得的利息征收联邦所得税。因此,州和地方政府比其他债券发行者所负担的利息要低。资本市场对州和地方政府所发行的债券具有约束作用,这是资本市场的优势之一。如果市场觉得地方政府不合理地发行了一笔数额巨大的债券,并且偿还机率似乎很小,那么发行债券的政府所要支付的利息就会上升,债券的吸引力也就不那么大了。与此同时,由于经济不景气或财务状况不好而造成的较低评级也会使发行债券的政府所要支付的利息上升。债券保险是资本市场的又一优势。投资者如果购买了经过保险的债券,那么即使地方政府无法偿还本金及利息,保险公司也会向其支付这笔款项。

2)加拿大

加拿大的方式总体上可以描述为市场约束与行政控制的结合。在加拿大,省级政府贷款可以用于各种用途,国家对省级债务没有任何内部或外部控制。但是,市级政府一般被禁止贷款,除非市政府能确保此短期融资可保证当前资金需求而且在下一财年的预算中必须要偿还这笔贷款。然而通常情况下,地方政府为市政基础设施融资都会采取长期贷款的方式。虽然大城市的市政府至少可以直接去资本市场融资,但通常情况都是市政府通过省里的某一机构贷款,然后这些为市政府提供贷款的省政府机构来确保他们发行的债务会被偿还。这种贷款方式的主要原因之一是:市政府隶属于省政府。将市级政府贷款集中到省一级政府的主要优势是,它降低了债券购买者的风险从而使债券利率比单个地方政府发行债券时要低,这种方式对较小的市政府尤其有利。与此同时,由于规模经济的原因,这种方式会使行政成本最小化。

省政府使用补贴来减少贷款需求或帮助偿还债务在加拿大也是普遍现象。例如,省政府使用政府间转移支付来援建资本项目,引入一般利率补贴来偿还市(或地方)政府贷款或缓解贷款压力。联邦及省政府有时还会为特定项目(如环保、住房等)提供减息贷款。

4)巴西

巴西的方式总体上更加注重规则控制。巴西政府在2000年颁布财政责任能力法令,这项法令要求持续公共财政的结构性调整并控制公共负债。主要由以下三项准则构成:总体目标和对特定财政指标的限制;违反法令时的纠正机制;处罚机制。巴西的财政责任法令采用事前规则和合法的处罚以促使有着强大政治权利的州政府官员们审慎理财。

更特别的是巴西的财政责任法令还包括以下一些规定:

一是对支出的限制:联邦政府薪金支出(包括社会安全福利,养老金,及付给分包商的支出)不能超过其净收入的50%,州及以下政府不能超过其净收入的60%。行政、立法和司法部门的人事支出设有单独的上限。

二是借款上限:实际比率由各级政府的参议院根据单独的法规设置。目前的债务支出的上限是州和地方财政总收入的13%,地方政府净债务上限为其财政收入的1.2倍,州政府则为2倍。如果地方政府债务突破过了上限,超过上限的部分需要在一年之内付清。州(及地方)政府借款需事先获得中央银行的批准并由参议院决定通过。政府官员任期结束前180天之内禁止政府进行任何借贷。

巴西《财政责任法》迫使地方政府实行财政巩固计划,州和地方政府必须保证收支平衡。经过四年的贯彻实施,《财政责任法》促进巴西的财政调整,债务和赤字比率降低。然而,支出减少的压力对一些州的基础设施建设及社会事业投资产生负面影响。

国际经验比较表明,对于地方政府举债控制合适模式的选择,通常取决于市场的约束能力和预算约束的严格程度。如果市场的约束能力弱,通常需要更加严格的举债规则进行控制。如果地方政府对于转移支付的依赖程度高,往往有上级(中央)政府救援的预期,预算约束的程度较弱,即使市场的约束能力高,上级(中央)政府的控制依然非常重要,但是往往可以采取比完全基于规则的控制更加灵活的方式,比如行政控制、协商控制的模式。高市场的约束能力、硬预算约束的情况下,弱控制也许是一个选择。低市场的约束能力、软预算约束的情况下,即使完全基于规则的控制仍然可能无法控制地方政府过度举债甚至财政危机。(来源:《经济活页文选》2013-07-14

 

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