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地财政的症结与出路
  2015-02-05 14:53:00

 

 

编者按:中国过去三十年的飞速城市化建立在多个因素基础上,土地财政作为地方融资的重要途径,是不可替代的功臣。但是随着发展深入,土地财政的弊端日益彰显,改革势在必行。土地财政的积极作用与面临的挑战,既是中国工业化、城市化发展到特定时期的一个缩影,也影响和决定了经济社会发展的模式选择,关系到一个地方经济社会发展的全过程,必须统筹考虑、系统设计、协调推进土地财税等相关领域的改革,才有可能有效化解相关矛盾和问题。本辑专题以财政部《土地财政研究》课题研究报告为总体思路,结合国内外专家的前沿观点,分析各地开展的“土地财政改革”做法,借鉴海外各国和地区的成功管理经验,整理出了一揽子改革建议。

 

 

1、稳定地方财政收入流量。要在推动土地财政转型的过程中,统筹考虑土地租、税、费三种收入来源,科学测算土地出让收入和房地产税税收收入的流量变化,在未来土地出让收人流量出现下降时,通过相对稳定的房地产税收入,弥补土地出让收入下降形成的支出缺口,稳定地方财政流量,支撑经济社会稳定健康发展。主要途径包括:调整土地出让收入的政府间分配格局,中央集中统筹一部分土地出让收入;加快推进房产税试点,积极做好全面推进房产税改革各项准备工作;控制和压缩政府征地范围,逐步减少土地出让面积和土地出让收支规模;进一步规范土地出让收支管理,切实发挥土地出让收入资金效益。

2、调整土地管理制度。其核心是要全面推行“永佃制”,稳定土地市场预期。明确国有土地使用权到期后免费续期,允许集体建设用地通过统一的土地使用权交易平台公平竞价流转,政府主要通过所得税、土地增值税来获取土地增值收益,实现“涨价归公”。

3、完善相关税收制度。其核心是推动开征真正意义上的房地产税,稳定房地产市场预期,健全地方税体系。统筹考虑总体税收负担,整合现有土地使用税、房产税等税种,开征规范的房地产税(物业税),发挥其筹集地方政府税收收入、调整房地产市场预期、推动转变经济发展方式等方面的作用。改革的努力方向和主要内容:一是逐步扩大征收范围。实行“见房征税”,征税对象由企业扩大到个人或家庭,对个人住房征税。二是将计税依据调整为参照住房的房产市场价格确定的评估价值,评估值按规定周期进行重估。三是合理确定税率水平;区分生产经营用房和居住用房、普通住宅和高档住宅实行不同的税率;将固定比例税率调整为幅度比例税率,并赋予地方具体适用税率确定权。四是在税收优惠上,可对“基本住房需求”按照一定的基本居住面积(例如人均40平方米)予以免税。

4、健全预算管理制度。其核心是将土地出让计划与相关收支纳入预算管理程序,由人大审批与监督。将年度土地出让计划、土地出让收支安排纳入严格的预算管理程序,接受人大审批与监督,以有效控制土地初始资本化节奏。严格实现五年规划、年度计划管理,年度土地利用计划和土地出让收入预算报经当地人代会审批,超出部分划转下年度使用,不足部分政府通过公共预算、举借债务等其他收入渠道调剂弥补。通过硬化预算约束,抑制地方政府透支土地资源的冲动。

5、完善债务管理制度。建立健全政府性债务管理制度体系,在推动建立全口径预算监督管理制度的过程巾,将土地相关政府债务收支全面纳入预算管理。实行规范的政府债务收支计划管理。所有政府负有偿还责任的债务,统一纳入政府债务计划管理。存量债务变动和当年新增举债计划接受人大审批,实行规范的政府债务收支计划管理。在规范编制地方政府债务收支计划的基础上,加强对政府举债资金使用的监管,提高资金使用效益,硬化预算约束。

6、规范土地收益分配。按改变后的用途和规划、以市场价格补偿农民,继续坚持并严格执行土地公开竞价制度,政府通过税收调节其中的过高收入。中央集中部分土地出让收入用于地区间的均衡调节。

1、逐步压缩政府征地和出让规模。通过修订和完善相关法律,允许集体所有土地直接进入一级市场流通,减少政府征地规模,是压缩土地出让规模和土地出让收人流量、解决土地财政问题的前提和基础。据初步测算,如果未来两年逐步限制政府征地范围,压缩征地规模。“十三五”期间,政府土地出让收入规模将可以减少至“十一五”期间(年均14500亿元)的一半,即7000亿元左右。届时,土地出让收入占地方公共财政预算收入、地方政府收入的比重将分别降至10%5%以下,地方政府对土地出让收入的依赖程度彻底恢复到正常水平。与此同时,在真正意义上的房地产税开征前,政府对土地转让增值收益征收土地增值税、所得税,可以增加一部分税收收入,部分弥补土地出让收入下降的缺口。

2、积极稳妥地推进房地产税改革。作为推动土地财政转型的第一阶段,要围绕全面推进房地产税改革,推进集体建设用地直接入市改革试点,合理控制土地出让节奏和政府性债务规模,由主要依赖土地出让收入向出让收入与税收收入并重的阶段过渡。在此基础上,按照“精简税种、拓宽税基、优化税率、科学征管”的原则全面推进房地产税改革,实现税基全面覆盖,统筹考虑房地产相关税费负担,合理确定税率结构,健全财产登记管理系统和定期评估制度,实行科学化、规范化的征收管理,最终开征真正意义上的房地产税。实际当中有效推进这一改革,需要解决好立法程序、民众认同、地方政府配合、技术准备等具体问题,以真正形成改革合力,顺利推进和落实改革举措。第一,先立法后实行;第二,保持宏观税负相对稳定;第三,加快推进技术准备工作。

3、均衡控制土地资本化进程。要在加强和规范土地管理的过程中,控制好土地资源利用节奏和资本化进程。土地出让实行五年总量控制、年度弹性供地,保持合理的供地节奏,相对均衡地获取土地出让收入。探索建立城乡统一的建设用地市场。将集体建设用地人市总量纳入年度供地计划,统筹安排集体和国有建设用地的配置比例,控制农村集体建设用地流转节奏,逐步形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。全方位进行土地利用监管。通过当地人大、政协和社会公众进行有效监督,强化土地规划、利用计划管理和用途管制,提高土地资源的开发利用效率。通过改变土地财税激励结构,弱化各方拉升土地财政的不良冲动,促进土地资源的均衡利用。

1、控制土地融资的规模和速度。有效控制政府债务风险,防止土地融资风险倒逼财政,引发政府信用危机。建立国有土地收益权质押财政备案制度。凡是利用国有土地收益权进行质押贷款的,必须到财政部门登记备案,以切实掌握利用土地抵押进行融资的整体规模,及时对土地融资风险进行有效的评估和监控。建立和完善政府债务预警制度。对于政府债务负担超过一定程度的区()县,向有关银行、国土部门发出预警,对没有偿还原有贷款、改善负债状况的地方政府,停止办理国有土地收益权质押贷款。

2、规范土地出让收支管理。

将土地资产及收益管理纳入公共财政范畴是高效利用稀缺土地资源的重要环节。这需要逐步调整国有土地出让金征收管理政策,完善“土地储备基金”制度,严格按照国有土地出让金收入的一定比例建立国有土地收益基金,并规定不得作为政府当期收入安排使用,避免“寅吃卯粮”。要进一步细化支出顺序和保障重点,按照部门预算编制的要求,事先做好预算,事后严格执行,突出解决失地农民基本生活保障等问题。按照中央关于建设社会主义新农村的精神要求,土地出让收入的总量一半以上应该用于土地开发、农业发展和农村建设。纠正一直以来过度向城市倾斜的偏向,防止土地收入用于政绩工程、变相用于招商引资。

1.进一步深化财税体制改革。善财力与事权相匹配的地方财政体制,解决以地生财问题首先要保证地方政府充足稳定的财政收入来源。如何填补地方政府的财政缺口,增加地方财政收入成为解决以地生财的突破口。有学者提出继续深入改革和完善我国财政分权制度,保证地方财政事权与财权的匹配。通过合理规范地方政府财权和事权的统一,赋予地方政府合理的财政权,从制度层面为地方财政摆脱困境提供保障。

2.发行债券增加地方政府的财政收入。其他扩大地方财政收入来源的途径可以通过发行债券增加地方政府的财政收入即把增量地方债务全部纳入规范的地方债券发行体制中,避免债务压力进一步加大。如果财政经济能保持良好的发展,存量的债务风险是可以在发展中逐渐削减、释放的。中央政府要充分考虑地方经济发展的客观需要,通过建立地方政府公债制度,赋予地方政府在基础设施项目等公共服务规定范围内发债的权力,不仅能化解地方债务隐性化问题,而且有利于公共建设资金分担的代际公平。

3.试点推行土地年租制,弱化土地出让收益的一次性特征。目前,土地出让金采取一次性收取出让期限内的出让金的方式,使得本届地方政府独占了土地出让金,对后任的地方政府不公平;也在一定程度上提高了购房的门槛;地方政府也无法获得未来土地增值的收益。可以考虑将土地出让金收取方式改为土地年租制,即由一次性收取几十年的土地出让金改为每年收缴一次地租(土地使用费)。土地年租制可以把一时、一次性的土地出让巨额收入分散到40-70年期限内,这种新的方式可保证政府财政的长期稳定收入,降低不公平的程度,也在一定程度上降低购房的门槛,缓解住房压力,政府也可以获得一部分未来土地增值的收益。

4.改革地方政府政绩考核机制。改变以往注重单一的GDP增长指标,转变为注重多种指标,这就需要地方政府转变执政理念,更多关注教育、就业、社会福利、医疗卫生、文化建设等领域的发展,即需要在GDP指标体系之外构建其他指数体系。

5.积极推进相关配套改革。随着土地制度、税收制度等的推进,与解决土地财政问题相关的一些矛盾和冲突逐步凸显。比如,农村集体所有建设用地直接入市流转的试点逐步推开,但相应的税收政策、征管办法并没有及时跟上,容易引起集体土地流转过程中的财税管理方面的混乱,也不利于合理引导村集体与农民个人的收益预期。与房地产税开征相关的住房联网登记、个人征信系统、小产权房和福利房入市等问题一直没有进展,将阻滞房地产税改革进程。(来源:2014-08-07中国改革论坛,本报告摘自财政部《中国土地财政研究》课题)

本次土地管理利用情况专项审计由国务院牵头,审计范围一直下到县级,主要针对2008年至2013年五年内的土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法情况进行审计,所涉机关包括财政、国土资源、住建、发改委、林业、农业等在内的多个系统。

土地管理的全环节主要包括规划、计划、审批、征收、供应和利用等。而这次全国土地大审计也涉及了上述几乎所有环节。

其中,土地规划管理的审计主要包括,执行土地利用总体规划和城市总体规划不严格、土地规划与城市规划衔接不到位的问题,其中主要是违反规划审批土地。

而土地计划管理的审计,主要涉及没有新增建设用地计划指标擅自批准用地;没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用,以及计划下达中由于人为因素所导致的“跑部地进”的现象,尤其关注其中的风险点。

另外,审计范围还包括城乡建设用地增减挂钩政策,主要审查在2011年清理整顿后,有无继续开展除增减挂钩外各种名义建设用地置换;建新地块供地所得收益,是否用于项目区内农村和基础设施建设,是否优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件;增减挂钩项目实施中,是否存在明显借社会主义新农村建设名义,逼迫农民“上楼”以节省建新指标等损害农民利益的行为。

除了上述规划、计划和政策环节,此次还将重点审计土地审批、征收、供应和利用等环节。

其中,建设用地审批方面,主要审计越权审批土地、化大为小拆分审批土地。土地征收方面,主要审计未批先征、先占土地等非法用地,以及征地时未完成规定程序,侵占、骗取征地拆迁补偿款、安置补偿等,还包括拆迁补偿款、安置补偿和社会保障不到位的问题。

土地供应方面的审计内容则包括,是否存在不符合划拨土地条件的单位划拨土地,虚假招拍挂、串投围标、以及划拨或协议出让土地等违规交易等。一位曾参与过不少城市开发项目的咨询公司老总告诉经济观察报,之所以审计招拍挂的问题,因为直接涉及土地价格和收益;而审计土地市场政策的合规问题,也就是公用事业、社会事业与土地捆绑的问题,比如建立一所学校,将学校周边土地支付给投资人作为回报,政策虽然不允许,但是现实情况却很多。

而对土地利用的审计,主要是擅自改变土地用途、容积率等规划条件;土地长期闲置;违规扩建、自行设立开发区(园区),以及用未完成征地、拆迁手续的土地进行违规抵押融资等方面。(来源:《经济观察报》2014-08-15

近日,有关不动产登记信息平台顶层设计的研讨会在北京(农用地、商住地、 工业地)召开。国土部表示,此次研讨会的召开,标志着不动产登记信息平台建设的研究和设计工作正式启动。按照不动产登记工作的工作部署,研究制定不动产登记信息管理基础平台建设总体方案是2014年推动不动产登记的重点工作之一。

与会专家普遍认为,不动产登记信息平台建设的顶层设计工作,当前首要的是做好制度设计,充分考虑不动产登记应用的近期需求和远期需求,实现各类不动产登记信息在有关部门互通共享,消除“信息孤岛”。

不动产统一登记信息平台是不动产登记“四统一”的重要内容。另外,据国土部地籍管理司(不动产登记局)负责人介绍,为顺利推进不动产统一登记工作,在不动产统一登记工作领导小组办公室设立不动产登记专家委员会,参与不动产统一登记相关法律、法规的研究讨论,为统一登记依据、登记簿证、信息平台等提供理论支撑和技术咨询。

对此,伟业我爱我家集团副总裁胡景晖告诉记者,不动产统一登记的意义首先是摸清家底,摸清国内不动产市场的状况,为将来土地供应、市场调整、城市规划、开工建设等多方面提供基础性的参考依据。

对于不动产统一登记可能对房价带来的影响,胡景晖表示,影响房价的因素是综合而复杂的,受到信贷、供需、宏观经济状况、政策环境等多方面因素的综合作用。不动产统一登记只是这些因素中的一种,其影响也是偏长期和间接的。从目前来看,不动产登记可能影响到的也只是市场预期。(来源:《经济参考报》 2014-12-20

以“深化土地制度改革,促进城乡统筹发展”为主题的2014年中国土地学会学术年会今天在湖北武汉召开。国土资源部副部长长王世元在讲话中强调,应凝聚共识,按照党中央、国务院要求,坚持底线、试点先行、审慎稳妥推进土地制度改革。湖北省副省长甘荣坤出席会议并致辞。年会特邀美国规划协会首席执行官詹姆斯·德里南、国际项目部主任杰弗瑞·苏尔分别作题为“APA引领精明增长”、“精明增长的理念与地方实践”的大会主题报告。

王世元指出,深化土地制度改革、促进城乡统筹发展,是破解新时期我国经济社会发展一系列重大问题的迫切需要,是全社会共享改革成果的根本要求,也是加快建设法治国土的客观要求。

王世元强调,深化土地制度改革、促进城乡统筹发展,应当贯彻落实党中央、国务院的决策部署,围绕健全城乡发展一体化体制机制目标,在不断深化国有土地使用制度改革的同时,审慎稳妥推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度的改革,推动建立城乡统一的建设用地市场,正确处理好政府和市场关系,保障土地所有者和使用者的土地权益,让国家、集体和个人公平分享土地增值收益,为推进新型城镇化和农业现代化提供支撑。一是以夯实土地权能为前提,建立起产权体系完整、权能明确、收益合理、权利保障的土地产权制度。二是以建立健全城乡统一建设用地市场的基本规则、标准和制度为方向。核心是破除城乡体制障碍,将国有建设用地和农村集体建设用地纳入统一市场体系,统一规划,统一规则和标准,统一平台和监管,建立健全利益平衡机制。三是以妥善合理地分配土地增值收益为关键点。坚持以人为本、地利共享的基本原则,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。四是发挥好市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用。全面落实土地用途管制要求,强化对城乡建设用地市场的宏观调控,加快制度创新和法制建设。

王世元提出,中国土地学会应紧紧围绕深化土地制度改革目标和重点任务开展前沿研究,充分尊重实践探索开展改革研究,同时,发挥服务科技创新和科学普及的平台作用,为深化土地制度改革聚合社会力量、营造良好氛围。(来源:人民网 2014-12-08)

国土部专项督查节约用地 5年建全国节地评价体制

自国土部获悉,国土部已经开展节约集约用地专项督查,一方面了解并督促各地落实节约集约用地制度;另一方面也掌握2009年至2013年全国审批的新增建设用地供应和利用状况,以清理整改批而未供和土地闲置问题。

专项督查之外,国土部也开始筹建节约集约用地的长效机制,自2014年开始,国土部决定通过5年时间,完成80%以上地级市、60%以上县级市节约集约用地评价工作。

与此同时,国土部也将探索逐步将镇用地、农村建设用地和基础设施用地纳入节约集约用地评价范围。(来源:《经济日报》2014-12-03

第二届岭南论坛昨日在广州召开,胡存智在谈及城镇化转型发展中的土地制度改革时指出,当前不少地方政府依赖土地出让的方式筹资推动城镇化建设,这一方式在目前看来行之有效,但从长远来看,还需要逐步地进行调整和过渡。

胡存智表示,土地出让纯收益的空间在逐步缩小,而随着城镇化进程的发展,土地的数量也会渐渐下降。在此过程中,一方面仍然要发挥原有制度的效用,另一方面要提前谋划新的道路,这就是税收的方式。

据介绍,中国目前从土地的直接税收比以往已有较大增长,到2012年已经达到了1万亿元人民币左右,从这个角度来说,逐步地培养税源,形成新的税收土地财政,这是应该考虑的重要方向。(来源:《华商报》 2013-04-01

权利二元、政府垄断、非市场配置和管经合一的土地管理体制,为地方政府经营土地财政创造了条件,但也带来了日益增加的经济与社会风险。未来中国要实现可持续发展,必须改革以地谋发展模式,完成土地财政转型。

第一,把土地经营职能分解出去。参照国有企业改革的经验,可以考虑成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些经济组织作为市场主体,按照统一的市场规则,接受政府的调控和监管。作为国有公司,还要接受新成立的国有土地资产管理委员会的管理和指导,必要时也要服从国家的要求,承担一定的土地参与宏观调控的责任。

第二,明确政府土地管理职能。把经营土地的职能剥离出去以后,进一步明确和细化各级土地管理部门要行使的土地管理职能。主要职能为:严格实施土地利用规划,加强土地用途管制,切实落实耕地保护;加强制度性基础设施建设,完善不同土地资源的确权、颁证和登记工作,平等保护各类土地产权;搭建交易平台,制定交易规则,规范交易行为,实施地价管理,构建城乡统一的土地市场。强化土地依法管理,加大土地督察、监察和违法惩处力度。

第三,完善土地出让收入分配与收支管理。不断提高土地出让收入用于被征地农民补偿和长远生活水平有保障的资金比例。建立对被征地农民补偿标准调整机制。逐步提高征地补偿标准,增大被征地农民在土地出让收入中的分享份额。切实落实对被征地农民的社会保障制度建设。优化支出结构,确保土地出让收入用于民生和农村的支出比例。必须大幅调整土地出让收入在城市和农村、建设与民生的比例,并在制度上确保这种格局的调整。在土地出让成本支出方面,合理确定土地出让成本性支出项目。明确土地收益用于城市建设支出的比例,增加土地出让收益用于农村和农民的比例。

第四,规范国有土地出让收益管理和监督使用。明确国有土地经营收益不能成为政府财政的当期盈余。专司土地经营的机构获得的国有土地出让收益,应进入与政府财政相分离的专门账户,由专门机构统一管理。土地出让收益的使用应经过本级人民代表大会审批。政府财政部门可作出土地收益的年度财政预算,报请本级人大审核。拟进入政府财政预算的出让金要从严掌握。人大审核通过后,交由政府使用。对于土地出让金的支出项目和经费使用情况,也要交地方人大审核,保证这笔资金使用得更透明、更合理、更长远。(作者系国务院发展研究宗新农村经济研究部副主任)(摘自:共识网 2012-6-26

一是建立农村集体建设用地流转环节的税费体系。

税制设计应当针对农村土地流转特点和改变土地财政畸重畸轻格局的需要,和国土部门形成密切配合,尽快建立起农村集体土地流转的税费体系,发挥税制对于农村土地流转的引导作用,支持以规范的方式筹集一部分税收收入。可考虑参照国有土地使用权流转的税费制度,征收营业税、契税、土地增值税等。但这种参照要有利于推进农村土地流转的市场化导向改革,有利于规避政府的不适当干预和过度主导。

二是加强土地及其附属物保有环节的征税设计,推进房产税改革。

推进房产税改革、使不动产税成为地方政府(首先是城市政府)的主体税种,既是国际惯例,也是优化我国土地收入结构的重要举措。改革的重点是把现行房产税的征收范围扩大到非经营性房屋,并建立定期重评税基机制。从国外的实施效果看,房产税可以成为地方政府的一个大宗和稳定的税收来源,并促使地方政府领导层把注意力和兴奋点放到优化本地投资环境、提升本地公共服务水平上。对于我国,房产税改革一方面能够为地方政府提供稳定的地方财源主力税种,使地方税体系得到重大推进;另一方面,强化土地及其附属物保有环节的税制而有利于优化土地收入结构,通过稳定、可持续的房地产税收收入弥补政府因土地出让收入减少带来的财力缺口,培养地方政府长期行为,并抑制房地产投机和优化收入再分配。

三是加快推进地方债制度建设,建立中央层面的全局财政风险监控与预警机制。

地方政府层级上债权实现阳光化,是取代包括土地信用融资等各类不规范举债的最好方式,也是降低土地出让收入后保持地方财政经济政策连续性、实现平稳过渡的重要措施。作为地方债发行的改革配套,还应包括建立中央层级自上而下的监控与预警机制,落实对包括地方债的全部公共债务的监控体系,形成从中央到地方的风险预警机制。

四是深化财政体制改革,提高地方政府支出责任与财力的匹配度。

1.完善财政转移支付制度。在完善一般性转移支付制度的同时,加大整合规范专项转移支付力度,严格控制新增专项转移支付项目,区分不同情况取消、压缩、整合现有专项转移支付项目。规范专项转移支付配套办法,充分考虑地方承受能力,属于中央的事权,不再要求地方配套;需要地方配套的,逐步实行按项目配套或按类别配套等办法,对于欠发达地区应基本不作配套要求。

2.积极推进财政层级扁平化,增强分税制财税体制的稳定性和内在协调性。以“省直管县”和“乡财县管综合配套改革”为标志的财政层级扁平化目前在全国已经得到了较大范围的推广,被认为是解决中国地方政府层级过多、省以下分税制体制无法贯通落实的有效举措。从试点情况来看,部分省已触及行政层面的省直管。财政层级扁平化的效应之一是有利于夯实县以下的基层财力保障,有利于根本解决财政运行中的低端困难问题。中长期内,应水到渠成地引致政府层级的减少和扁平化,贯彻落实党的十六届五中全会与十七大“减少行政层级”的要求,实现中央、省、市(县)三级架构并按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,塑造与市场经济相契合的分税分级财政体制,促进基层财政增强基本公共服务能力、保障地方经济可持续发展。(作者系财政部财政科学研究所所长)(摘自:中国论坛网)

新的财政来源可以有两个方面:一方面是允许集体土地入市,首先是允许城中村和城郊村的集体建设用地直接进入一级市场,允许城市郊区农民自主开发自己的土地,或者允许农民直接和开发商进行合作开发,政府可以在中间抽取物业税、土地增值税等税收,这些税收可以构成地方政府的长期税收来源,在一定程度上就可以弥补地方政府因为放弃土地财政所造成的损失。与此同时,这样的集体建设用地入市,能够带来建筑业和房地产业以及相关联产业的大发展,这是可以给地方政府创造非常高的营业税等税收。比如房地产业,中国有大概1.6-1.8亿农民工,加上他们的家庭成员,起码有3亿人,未来还有更多人进入城市,比如10-15年内,我们可能还有四五亿农民进城,这就需要盖1.5-2亿套住房。

另一方面是集约工业工地。地方政府手上还掌握另外一块很大的土地资源,就是工业用地。最近这些年,每年工业用地占新国有出让土地的一半以上。工业用地一般是零地价或者负地价出让。换句话说,制造业厂商拿到这个土地的时候,地方政府一般是白送或者倒贴给用地者50年的使用权,因为是白送或倒贴的,所以企业就会多要,导致工业用地在利用上非常不集约。比如一个企业可能只需要50亩工业用地,但因为你是白送的,他可能会要200亩。我们可以看见,几乎在中国每个县城、大地级市,甚至在沿海很多乡镇,都搞了工业开发区或者工业功能区,工业土地利用的效率都非常低,甚至有很多搞了花园式工厂。土地利用效率的地下,浪费了大量土地资源,但也给未来土地改革创造了一个有利条件。

改革思路,就是必须要把工业开发区的范围大规模压缩,地方政府要和工业用地者进行重新谈判,比如一个10平方公里工业开发区,政府通过一些利益诱导机制和税收机制,完全可以集中在3-4平方公里之内,把原来的单层厂房逐渐盖多层厂房,这样就可以剩下比如6-7平方公里的土地掌握在地方政府手上。二地方政府就可以在未来多年内将这些土地逐步转化为商住用地。换句话说,地方政府现在手上已经征了很多土地,只用工业开发区这块整理出来的土地逐渐转化为住宅用地,逐年拍卖出去即可。(作者系中国人民大学经济学院教授)(摘自:新浪网 2014-3-31

1、地方债券融资。当前许多学者提出,应更多使用直接融资方式来减少目前过度集中于银行的土地融资风险。地方融资平台的替代主要是通过地方债券市场的建立来实现的,引入更多透明和市场化的运作方式。

2、基础设施产业投资基金。基础设施产业投资基金也是新型城镇化建设可以采用的融资渠道之一。通过目前运作良好的北京小城镇发展基金、国开四川城乡统筹发展基金和青岛城乡发展投资基金等可以看出,基础设施产业投资基金的作用很大,可以为社会资本参与城镇建设提供良好渠道,有效发挥政府投资的引导作用和政府投资杠杆作用,有效分散投资风险,有利于提高我国城镇化建设效率。

3、资产证券化融资。以推行资产证券化的方式来加大社会资本对新型城镇化建设的资金支持。目前很多地方政府需要更为快捷有效的融资方式,二采用资产证券化方式可以实现为保障房建设、市政设施开发建设项目融资的目的。据国开行分析,未来3年城镇化进程的资金缺口是11.7万亿元,如果不依靠市场运作来进行信息、专业、资金、资源的整合,很难有效提高资本利用。

4、项目融资。采用公私合作等项目融资模式来为基础设施建设项目融资。例如PPPBOT等融资方式,既减少土地财政的依赖,也减少对地方债务平台的依赖,理顺了政府与市场的关系。另一种公私合作方式可以是政府出地、企业出资,以未来经营收入作为回报,如公共租赁住房,更加充分地发展市场机制的作用。(来源:《改革内参》 2014-10-14

土地财政收入是指与土地有关的财政收入,美国的土地财政收入主要包括三种:即将土地作为资产进行出售所获得的资产性收益、以土地及其地上附属建筑物为载体的税收收入以及政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入。

一、美国土地财政收入发展演化

第一阶段为1776-1861 年,是土地财政收入以土地出售为主的时期;第二阶段为内战开始至1900年,是财产税开始在各州普遍征收的时期;第三阶段为1900-1942年,是土地财政收入向地方政府转移的时期;第四阶段为20世纪40年代中期至今,是地方政府土地财政收入主要以财产税为主的时期。

二、美国土地财政收入发展演化规律

(一)土地财政收入在中央、州和地方政府之间的分配规律。美国土地财政收入从中央所有到州政府所有,再到州政府与地方政府共享,最后形成以地方政府征收为主,州政府土地财政收入逐步减少的分配结构。

(二)土地财政收入占总财政收入比率的规律。早前包括土地出售收益在内的土地财政收入呈现出因土地投机所导致的迅速上升并在之后保持一段时期稳定;之后土地出售收入减少,财产税收入增加,进入财产税时期,土地财政收入总量进一步逐步上升。可以说财产税为主的美国土地财政收入呈现上升的趋势,但是增速由快变慢。早期美国的土地财政收入占总财政收入的比重较高,达到了60%多,后来呈现缓慢下降的态势。进入21世纪,美国的土地财政收入占总财政收入的比重为30%不到,并且变化不大。可以看出美国土地财政收入占总财政收入的比重的规律是先递减后平稳发展,但是土地财政在美国地方政府看来依旧十分重要。

(三)土地财政收入内部演化规律。在美国土地财政收入内部各个组成部分之间,早期是以美国土地出售收益为主;在国有土地基本完成私有化以后,美国的土地财政收入则以土地及不动产保有环节的财产税为主,财产税占总土地财政收入的比重大幅上升后保持平稳趋势,在此期间,美国地方政府虽然也征收遗产和赠与税,但是占总土地财政收入的比重较小,而其他关于土地有关的费用收入虽然项目有所增加,但是总量很小。

(四)土地财政税收收入的内部演化规律。美国土地财政税收收入主要包括两种,即财产税和遗产赠与税。美国的财产税历史悠久且较为稳定,从19 世纪初就开始征收,而遗产和赠与税征收相对较晚并且数量上也较小, 因此美国的土地财政税收收入主要以财产税为主, 其内部结构没有明显的变化,较为稳定。美国并没有像其他国家一样对土地征收各种各样的税收,始终以单一的财产税制来获取土地收益。

(五)土地财政非税收收入的内部演化规律。美国土地财政收入中非税收收入在建国初期主要以土地出售收益为主,主要为联邦政府所有,政府没有获得此项收入。随后,待国有土地出售基本完成之后, 土地出售收益基本为零, 取而代之的是地方政府对社区、房屋征收的相关维护管理费用, 为保护国有资源环境而收取的保护费用,以及地方政府出售少量不动产而获取的收益。现在地方政府土地财政的非税收收入主要是对社区、房屋征收的相关维护管理费用。

三、美国土地财政收入发展演化规律对中国的启示

(一)土地的资产性收益作为土地财政主要收入来源有其必然性和阶段性。

在美国建国初期进行的土地私有化,出售国有土地带给美国政府一大笔非税收性质的土地财政收入。在国家政府财政收入紧缺之际,土地收归国有再进行出售是最为便捷、成本最低、获得收入最快的一种手段。鉴于土地的特有属性,我国在经济发展过程中也遇到了与美国相似的环节,即地方政府为扩大财政收入,越来越依赖土地出让收益,导致土地财政这一现象的产生。但是土地财政也有有利的一面,它可以使政府迅速增加财政收入,用于经济发展和地方建设,是历史发展的必然产物。中国所需要做的,并不是坚决消灭土地财政,而是要思考当土地财政的发展变得不可持续时,拿什么作为土地出让金的替代品,以及如何更好地完善地方财政体制。

(二)将土地财政收入向地方政府预算收入转移。

回顾美国土地财政收入的发展演化,可以看出美国的土地财政收入逐步由中央政府向州和地方政府转移。将财产税这一具有稳定税源并适合州和地方政府征收的税种划归为州和地方政府所有,不仅保证州和地方政府预算拥有稳定的财政收入,而且也彰显了取之于民用之于民的精神,有利于州和地方政府将财产税用于地方的公共环境、教育以及经济环境建设与维护等方面,促进地方社会经济的发展。

(三)简化税种,对土地保有环节征税。

美国在较长的历史时期内都是实行单一的土地财产税,以及后来的遗产和赠与税。我国与土地有关的税种繁多,且出现了许多重复课税的现象,同时土地流转环节征税多而保有环节征税少,税收机制非常不合理,这就造成房地产价格量土地闲置等一系列涉及民生的问题出现。我国应该简化税种,针对土地的保有环节征税,设计完善的税制体系,保证地方政府有稳定的税收来源,从而降低政府对土地出让收益的过分依赖。(摘自《地方财政研究》201105期)

一、香港与内地城市土地基金的比较

1、土地基金的来源途径不同。香港地区由于起步比内地早,市场化程度高,不仅通过卖地获取原始积累的土地基金,而且委托专业单位管理土地基金,使基金不断发展壮大;而内地城市由于起步晚,市场化程度低, 在土地交易方式中,划拨用地占很大比例,容易造成土地收益的流失。另外,我国各区域发展不均衡,不同地区的经济水平差异较大,东部、南部沿海城市的土地价值高,土地基金储备充裕;而西部一些经济落后地区的土地价值低,土地基金非常有限,来源途径也单一,目前主要依靠政府拨款及卖地收入获取,其基础设施的建设需求尚无法满足,也就谈不上使基金保值增值的运作了。

2、土地基金承担的功能不同。受到土地基金成立背景的影响,土地基金的功能表现出差异,从而存在公益型土地基金与经营型土地基金之分。其中,公益型土地基金是以增进社会整体福利为根本目的,追求社会、经济、生态综合效益而设立的,主要用于辅助政府实施与土地相关的政策,例如:成片开发土地、旧城改造、改善城市的整体面貌等。而经营型土地基金则起到土地收益代管人的作用,它通过归集不同时期土地相关收益,实行专业化管理,将基金用于金融证券投资,帮助基金受益人有效地实现土地收益的保值增值。香港地区的土地基金主要为经营型土地基金,而内地城市的土地基金主要为公益型土地基金。

3、土地基金的管理策略不同。土地基金的管理模式依据“运作”和“使用”的相互关系分为两种,一种是由独立的专门组织机构分别负责基金的运作管理与基金的使用管理,香港的土地基金就属于该类型;一种是由统一的机构负责基金的使用,内地城市的土地基金就属于这种类型。香港土地基金的管理策略是:精心经营,分散投资,降低风险,安全保值。土地基金的运作采取一套有别于外汇基金的投资原则,采取较为分散的投资组合。就短期而言,土地基金的投资策略仍为专业、审慎的管理方式;而从长远计,则要考虑提高投资策略的灵活性。目前,内地城市由于要用钱的地方太多,只是通过粗放型的“简单再生产”方式管理土地基金,还无法形成专业的投资策略。

二、经验借鉴

1、我国土地基金的运作要注意借鉴国外及我们港澳地区的经验,坚持规范化运作,保证公开透明,防止“暗箱操作”。但由于我国土地制度的特殊性,目前土地基金的运作应以我国的制度体系和行政体制为基础,建立适合我国国情的土地基金制度体系,在技术上要建立土地基金的技术规程,以立法的形式体现出来。

2、在土地基金管理过程中,相关部门要协调一致,相互配合,对土地基金实行科学管理,建立完善的资本运营体系和风险防范体系,以保证土地收益能够有效地使用,促进城市建设和社会经济持续发展。

3、香港土地基金是一种投资性资本,但由于我国经济在总体上发展还不平衡,区域经济不平衡尤其明显,并且多层次生产力发展水平要求多种生产关系与之适应,这就从根本上决定了国有土地收益基金不可能是一步到位的投资性基金。国有土地收益基金应采取准公益性基金模式。

4、解决土地收益基金资金来源问题的根本办法就是合理划分中央与地方的事权与财权,厘清土地储备的定位。(来源:20141014日《改革内参》)

日本和新加坡是亚洲国家住房保障体系建设的先行者,并且具有各自的成功经验:日本政府在建设省住宅局的统管之下,构造了以日本住宅金融公库、日本住宅都市整备公团和地方住宅供给公社为主体的社会保障性住房供应体系;新加坡政府成立了建屋发展局和建立了公积金制度,一个负责统一投资、建设、管理组屋,一个提供专门的资金支持。两国的保障住房体系和住房保障融资体相辅相成,各有特色。在日本,公团和公社直接建造和提供住宅,住宅金融公库则承担住宅资金融通职能。日本政府还与地方公共团体成立住宅供给公社,建造面向中等收入者出售和面向低收入者出租的住房。日本形成了以财政支持下的住宅金融公屋为公营住宅的融资核心,公司内贷款制度是重要补充的住房保障融资体系。这一制度主要包括以下几个方面:

(一)日本财政创新补贴方式,多管齐下支持公营住宅建设。公营住宅是指由地方政府在国家的补助下建造的、由地方住宅供给公社经营并专门出租给住房困难的低收入者的一种住宅。其租金水平严格按收入线确定,一般占各收入层家庭收入的1820%,平均为市场租金的55%。日本对公营住宅实行财政补贴。日本政府的财政补贴分为三种:一是财政直接拨款支持低收入家庭的租房、购房补贴,以及资助公营住宅建设;二是政府财政向住宅都市整合公团发放住房贷款,支持公营住房建设开发;三是将资金贷给住房金融公库,以发放公共住房建设贷款及向低收入者发放住房贷款。

(二)住宅金融公库提供长期低息贷款,是公营住房的主要融资渠道。住宅金融公库是直接隶属于政府的法定机构,其职责是制定和实施国家住宅金融方针政策,实现国家住房计划。资金主要来源是国家投入的资金、财政低息贷款、发行住房债券以及吸引民间资金的介入,为居民提供长期低息住房贷款、向住房建设提供充足必要的资金以及一般金融机构所不能提供的融资服务。同时,其职责还在于协调各类金融机构的住房信贷业务,为盈利性专营或兼营的住房信贷业务提供资金支持和其他便利。公库作为向居民自建或购买住房提供长期、稳定、低息贷款的政策性机构,利息比市场利息低1个百分点。自1950年成立以来,公库累计支持住房建设占同期累计开工总套数比例接近30%

(三)公司内贷款制度充实员工福利保障,对满足住房需求发挥着重要作用。日本还存在着一种独特的“公司内贷款制度”,其目的是充实员工的福利保障制度,防止人才流失,形成在业人员的资产群。对员工以较低的利率贷出,实际利率不足3%,借款手续比较简单,对解决员工住房一直发挥着重要的作用。

日本是老牌帝国,新加坡则是亚洲新秀。新加坡建立了比日本更为直接而严密的以公积金为核心的住房保障融资体系。1959年新加坡成立自治政府时,住房短缺仍是当时最大的社会矛盾:200万人口中80%以上住房困难,其中40%居住在贫民窟和棚户区中。在这种背景下,新加坡政府决定把住房建设放在优先位置上,制定了《住房发展法》,并在1960年根据该法成立建屋发展局。

建屋发展局负责统一投资和建设组屋,为中、低收入者提供的保障性住房。一方面为中低收入居民提供住房,实施政府确定的建屋计划,包括征用土地、拆迁安置、规划设计住宅区策划基础设施建设、安排承建商建造房屋;另一方面负责公房的出租、出售和物业管理。建屋发展局可以从土地局获得价格比私人开发商低得多的土地,从而使大规模建造低成本公共住宅成为可能。1960年只有44%的土地为国家所有,到1985年建屋发展局已经拥有新加坡近75%的土地资源。建屋发展局的目标是90%的人口居住在公共房屋中,10%的人口居住在私有房屋中。目前,85%的家庭居住在政府提供的公共住房中,其中93%的居民拥有组屋的产权,7%的低收入家庭向政府廉价租赁组屋。

建屋发展局的资金主要来自三方面:一是新加坡政府经常提供超过20年的长期贷款给建屋局;二是政府给建屋发展局拨付一定的财政局津贴,支持其正常运营;三是来自住房公积金的贷款。新加坡建立公积金制度的初衷是养老保险,其优越性随着时间的推移得到充分的体现。公积金不仅在养老保险、医疗、教育等方面发挥了巨大作用,在解决住房问题上更是起到了不可替代的作用。一方面公积金为新加坡组屋的建设提供了有效的资金筹措渠道,满足了大规模住房开发的资金需求;另一方面公积金作为住房储蓄的一种形式,完善的公积金制度是新加坡解决居民住房问题的重要保障,为中低收入居民购买住房提供了坚实的资金支持。

新加坡强制公民参与公积金储蓄,储蓄资金可贷给建屋局开发公屋或支持居民购买公屋。新加坡的公积金制度建立于1955年,所有新加坡公民和永久居留的居民,都必须参与公积金储蓄。公积金会员及其雇主双方按雇员每个月收入的规定比例缴交公积金,存入积累式的个人账户基金中。在新加坡每个就业者无论其受雇单位的性质,都在公积金拥有账户,每月要向公积金缴交一定比例的个人工资。按照目前的标准,凡是年龄在55岁以下的雇员,其公积金的征缴率为日工资的40%5559岁的征缴率为25%6064岁征缴率为日工资的15%65岁以上征缴率为10%。原则上,雇主和雇员双方各承担一半,并由雇主一并存入公积金账户。

根据《中央公积金法令》的规定,中央公积金由中央公积金局统一管理,由劳工部进行监督,具体投资运营则是由新加坡货币管理局(MAS)和新加坡政府投资管理公司(GSIC)负责。公积金的存款利息通常由市场利率决定,但中央公积金法令规定所有公积金户头的最低存款年利率不低于2.5%,原则上应略高于银行的平均利息。

公积金会员可以使用其公积金普通户头上的全部存储余额购买政府组屋。其中主要形式有三种:如果会员的普通户头有足够的存款,可以一次性付清屋价;用公积金存款支付部分屋价,并用现金支付剩余屋价;用公积金存款支付部分屋价,并向建屋发展局申请贷款来付清剩余屋价,然后,会员可以使用日后每个月的公积金缴款来偿还贷款,贷款的数额由建屋发展局规定。这项政策自1968年推行以来,很多公积金会员只用他们普通户头上的存储余额就足以购买政府组屋。

日本通过财政补贴、住宅金融公屋贷款、公司内贷等融资渠道支撑住房保障体系有效运转;新加坡则通过公积金向建屋发展局提供了源源不尽的住宅建设资金,形成了一个良性循环的住房保障资金筹措渠道。这些有效的住房保障体系对我国住房保障体系建设有什么借鉴呢?(来源:新浪网 2012-6-12

 

 

 


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